Вовлекая Украину — 2009. Предложения для Обамы

Стивен ПАЙФЕР, Андерс АСЛУНД, Джонатан ЭЛКИНД, Brookings Institution (США). Украину и украинцев ожидает в 2009 году настоящее испытание. Мировой финансовый и экономический кризис уже повлек глубокую рецессию и падение уровня жизни в стране... Киеву нужно будет сделать незаурядное усилие для налаживания баланса между интеграцией в Европу и евроатлантическое сообщество и обеспечением стабильных отношений с Россией.

И сделать это будет нелегко, ведь Россия считает прозападную политику Украины враждебной российским интересам, а потому украинская политика должна быть объектом влияния Москвы. В частности, Украина должна решить ситуацию со своей энергетической безопасностью, где остается чувствительной к давлению россиян.

Украина — самое демократическое государство на постсоветском пространстве. Внутри страны дебаты вызывают резонанс и звучат открыто, но политика крайне недееспособная.

Острая политическая вражда между Президентом Виктором Ющенко и Премьер-министром Юлией Тимошенко — прежними соратниками в Помаранчевой революции — по большей части парализовала процесс принятия политических решений. Учитывая, что новые президентские выборы достоверно состоятся в январе 2010 года, борьба лишь будет заостряться. Лидер Партии регионов Виктор Янукович — главная фигура в оппозиции — не особенно способствует эффективной политике, ведь стремится заработать политические дивиденды на росте в народе неудовлетворения Президентом и Премьер-министром.

Все это очень осложняет сотрудничество с Украиной для правительства США, но также предопределяет неотложность сотрудничества со страной.

В интересах Америки остается, чтобы Украина и в дальнейшем развивалась как стабильное, независимое, демократическое государство с рыночной экономикой и все более крепкими связями с Европой и евроатлантическим сообществом. Однако в условиях этого года вовлечь Киев в сотрудничество для достижения этой цели будет нелегким заданием.

У Вашингтона может появиться искушение переждать, пока власть в Киеве объединится, учитывая то, насколько разъединена она сегодня.

Конечно, у президента Барака Обамы и его администрации немало и других конкурирующих дел в сфере внешней политики. Но Вашингтон не может позволить себе роскоши ждать. При отсутствии серьезного ангажирования США, ситуация в Украине достоверно ухудшится и тогда будет требовать большего внимания американцев в будущем. Для успешного заангажирования американского правительства украинские лидеры должны преодолеть некоторые свои разногласия, придерживаться более согласованного подхода в политике и быть готовыми принимать непопулярные решения. Однако серьезное заангажирование Вашингтону необходимо для того, чтобы подтолкнуть лидеров Украины к такому подходу. Они вряд ли смогут сделать это самостоятельно.

Формируя свою политику относительно Украины, Вашингтон должен сосредоточиться на четырех моментах:

• Начать двусторонний диалог для максимального влияния на лидеров Украины.

• Помочь Украине в преодолении последствий финансового/экономического кризиса.

• Принять серьезные меры для укрепления энергетической безопасности Украины.

• Помочь Украине углубить отношения с Европейским Союзом и НАТО, в то же время избегая кризиса с Россией.

План действий для сотрудничества США с Украиной

Определяя свой подход к Европе и России, администрация Обамы должна уделять большое внимание Украине. Учитывая относительное отсутствие двусторонних проблем в американско-украинских отношениях, Вашингтон может и должен сосредоточиться на более широких вопросах, которые могут ускорить или помешать развитию Украины.

Налаживание регулярного диалога на наивысшем уровне

Взаимодействие администрации Буша с Киевом на наивысшем уровне было эпизодическим. В 2001 году была прекращена работа Двусторонней комиссии, возглавляемой Гором и Кучмой, и вместо этого созданы рабочие группы без всякой общей структуры. В результате проблем, связанных с Кучмой, взаимодействие с ним было незначительным.

С приходом на должность президента Виктора Ющенко контакты на высоком уровне определенным образом возобновились в 2005–2008 годах.

Администрация Обамы должна наладить диалог с Киевом на наивысшем уровне. Это означает развитие отношений с наивысшими украинским политическими лидерами для того, чтобы «месиджи» и советы США имели больший вес и авторитет.

В сентябре 2008 года Джордж Буш призывал Ющенко прекратить борьбу с Тимошенко, но безрезультатно. Если бы отношения были более налаженными, совет президента мог иметь большее влияние.

Сначала Вашингтон должен послать Киеву «месидж» на наивысшем уровне, возможно через госсекретаря США Хиллари Клинтон, о поддержке и «непреклонной любви» США и необходимости того, чтобы украинские лидеры сотрудничали друг с другом.

Для большего влияния госсекретарю, возможно, стоит посетить Украину вместе с Верховным представителем ЕС по вопросам внешней политики и безопасности Хавьером Соланой, чтобы донести общую американско-европейскую позицию.

Вашингтон должен также возобновить работу Двусторонней комиссии, как структуры для регуляции американско-украинских отношений. Комиссия должна осуществлять надзор за существующими двусторонними рабочими группами, которые занимаются вопросами внешней политики, экономических и торговых отношений, энергетики и вопросами обороны. Возобновление комиссии обеспечит мониторинг руководителями обеих сторон общего состояния американско-украинских отношений и их готовность действовать для того, чтобы выйти из тупика на рабочем уровне. Вице-президент Джо Байден должен возглавить американскую сторону.

Относительно украинской стороны, в 90-х годах президент Кучма единолично представлял Украину, ведь президент тогда контролировал исполнительную власть. В отличие от того времени, исполнительная власть в Украине сегодня разделена между президентом и премьер-министром. Министерство иностранных дел и Министерство обороны подчинены непосредственно президенту, в то время, как большинство других министров отчитывается перед премьер-министром.

Это осложняет определение уполномоченного лица с украинской стороны: в нынешних политических условиях в Киеве, если Вашингтон предложит Тимошенко возглавить украинскую сторону, то Ющенко вряд ли будет сотрудничать, и наоборот. Альтернативой может быть такой вариант, когда полномочия украинской стороны будут разделены между президентом и премьером.

Такая структура может и должна быть направленной на то, чтобы вынудить Ющенко и Тимошенко выработать общие позиции. Недостаток, конечно, заключается в том, что работа комиссии будет под угрозой, если Ющенко и Тимошенко не смогут договориться (в этом случае структура не может эффективно работать, пока не состоятся президентские выборы в 2010 году; и все же есть смысл возобновить работу комиссии именно сейчас). После заседания комиссии в Киеве, будет также важно, чтобы вице-президент встретился с лидером оппозиции Януковичем.

Эта структура позволит наладить связь между вице-президентом США и украинскими президентом и премьер-министром, что может быть использовано для передачи беспристрастных «месиджей» по реформированию и щепетильным вопросам — таким, как отношения Украины с Россией и НАТО. Вице-президент и другие высокопоставленные американские чиновники должны быть откровенными: если Ющенко и Тимошенко не могут работать вместе, попытки Америки помочь Украине справиться с экономическим кризисом, усилить её энергетическую безопасность или развивать более тесные связи с Европой принесут минимальные результаты.

Этот «месидж» должен адресоваться прежде всего Ющенко, ведь он и его Секретариат несут большую ответственность за безалаберщину в украинской политике на протяжении прошлого года.

Предоставление помощи Украине в преодолении последствий финансового-экономического кризиса

Углубление кризиса в Украине будет иметь негативные последствия не только для экономики страны, но и для всей Центральной Европы.

Правительство США должно организовать международную конференцию стран-доноров, при участии Соединенных Штатов, Европейского Союза, МВФ, Мирового Банка, Европейского Банка Реконструкции и Развития (ЕБРР) и других международных финансовых учреждений и стран с целью обеспечения выделения дополнительного финансирования в 2009 году объемом 5 млрд. дол. для Украины. Эту помощь необходимо привязать к выделенной ссуде МВФ. (Следует рассмотреть возможность сотрудничества, в частности, и с Россией в этом направлении).

Эта поддержка должна длиться на протяжении одного года, потому что экономика Украины имеет возможности для того, чтобы быстро возобновиться после выхода из кризиса, если только глобальная рецессия не начнет резко углубляться.

Невзирая на то, что Международные финансовые институции должны обеспечить большую часть дополнительного финансирования, правительство США также должно рассмотреть вопрос о выделении средств. Такое финансирование будет требовать от Украины соблюдения условий, согласованных между странами-донорами и правительством Украины, в частности и условий соглашения о ссуде standby от МВФ, подписанного в ноябре 2008 года, и специфических новых требований относительно реформирования энергетического сектора.

В то же время, американский Экспортно-импортный банк должен активизировать кредитование в Украине, и правительству США следует вынудить украинское правительство решить вопрос о возвращении долга объемом 17 млн. дол., который с 1999 года Министерство обороны должно Корпорации заграничных частных инвестиций (OPIC). Возвращение этого давнего долга позволит ОPІC возобновить финансирование для Украины.

Правительство США также должно вынудить украинское правительство принять другие меры, которые будут способствовать экономическому возобновлению и обеспечению надлежащей технической помощи.

Среди этих мер:

• отмена хозяйственного кодекса, устаревшие положения о бизнесе которого противоречат большинству современных Гражданских кодексов и создают путаницу в правовых вопросах;

• разрешение продажи сельскохозяйственных земель — основное условие для создания земельного рынка и открытия новых частных источников финансирования для украинского сельскохозяйственного сектора;

• модернизация налогового кодекса.

Вашингтон также должен продолжить оказывать техническую помощь для содействия урегулированию кризиса, приватизации, а также проведению других необходимых структурных реформ, особенно в энергетическом секторе. Чтобы эта помощь была эффективной, украинское правительство должно разработать и провести реформы. Здесь тоже, руководители США, в частности, члены Двусторонней комиссии, должны быть откровенными.

Среди прочего, Двусторонняя комиссия должна рассмотреть пути углубления политического и научного обмена между Соединенными Штатами и Украиной, в частности выделить средства на программы обмена для молодых украинских политических лидеров, молодых специалистов, а также учеников средних школ и студентов, чтобы они имели возможность побывать и поучиться в Соединенных Штатах.

Например, назначить адресные стипендии для 1000 украинских студентов на год. Это поможет Украине иметь больше специалистов в основных отраслях с навыками, необходимыми для управления современной экономикой и финансовой системой.

Европейский Союз и Украина теперь ведут переговоры относительно соглашения об ассоциации, которая будет предусматривать создание зоны свободной торговли. Правительству США следует согласовать свой подход с ЕС, приобщившись к мероприятиям с целью ликвидации барьеров для украинской продукции.

Хотя теперь политически это сложно, Вашингтон мог бы также рассмотреть возможность проведения переговоров относительно двустороннего соглашения о свободной торговле с Украиной. Для Украины это будет означать существенное открытие рынка; это будет способствовать укреплению украинских экономических связей с Западом и США.

Вынудить Украину взяться за реформирование энергетического сектора

2008 год закончился, а 2009 год начался с того, что можно назвать международным аналогом драки в баре — жестокой конфронтации вокруг российско-украинской газовой торговли и транзита газа, которая переросла в масштабный энергетический кризис в Европе. От кризиса особенно пострадали Словакия, Румыния, Болгария и Балканы, где прекращение поставок газа привело к отключению отопления в холодных квартирах.

На данном этапе, наиболее важный вопрос — где находится Украина в решении вопроса о давно отложенных ею энергетических реформах и что ей следует делать дальше?

Январский кризис ярко продемонстрировал, что действия Украины непосредственно влияют на европейскую энергетическую безопасность. Кризис также засвидетельствовал, как опасно — для Украины и для интересов Соединенных Штатов и их европейских партнеров — игнорировать эти проблемы. Украина должна провести реформы, которые сделают её жизнеспособным членом евроатлантического сообщества, которым Киев надеется стать.

Американское правительство должно работать бок о бок с Европейским союзом и крупными странами-членами, чтобы вынудить Украину провести энергетические реформы.

Прежде всего, Вашингтон и его партнеры должны определить четкие обязательства со стороны Украины относительно перехода к рациональным ценам на энергоносители хотя бы на протяжении ближайших двух лет.

Это будет тяжело сделать, особенно при нынешних обстоятельствах, однако нежелание многих украинских правительств на протяжении многих лет работать в этом направлении — главная причина слабости украинской энергетики. Американские и европейские консультанты должны работать в Украине, чтобы разработать реалистичные проекты, а также планы финансирования для субсидий, которые будут необходимы на протяжении двух лет, пока цены достигнут такого уровня, что будут покрывать расходы.

Отсутствие реальных цен на энергоносители имеет гибельное влияние на украинский энергетический сектор, ведь приводит к избыточному потреблению.

Многие политики в Украине склонны к иллюзии, что промышленная конкурентоспособность страны повышается искусственно низкой ценой на энергоносители. В действительности, как раз наоборот. Пока энергоносители не будут иметь рациональной цены в Украине, и пока политические лидеры будут заниматься непростым заданием информирования общественности об опасностях искусственно заниженных цен на энергоносители, страна будет продолжать чрезвычайно неэффективное производство, которое фактически финансирует каждый налогоплательщик страны.

Сокращение потребления энергии также может дать Украине дополнительные квоты на выбросы парниковых газов, которые можно продать на международных рынках в рамках Киотского протокола и Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Пока ещё потенциальные покупатели проявляют интерес к Украине, хотя этот интерес уменьшился в результате проблем украинского инвестиционного климата.

Правительство США должно также работать со своими европейскими партнерами с целью предоставления технической помощи, что будет способствовать переходу Украины на рыночные цены.

Поддержка для повышения энергоэффективности является логическим началом, а существующие программы, которые осуществляются Американским агентством международного развития в отрасли систем отопления жилищных районов (несовершенство этих систем приводит к задолженностям «Нефтегаза» больше, чем проблемы в любых других секторах) могут быть развиты достаточно легко.

Другим компонентом расширенной технической помощи должна стать сосредоточенность на помощи украинскому правительству в разработке программы адресной помощи, которой она сможет помочь тем людям, которые не могут на законных основаниях платить за отопление и электроэнергию по настоящим рыночным ценам. Это было бы более рационально, чем нынешняя система, согласно которой Украина предоставляет субсидии на энергопотребление большинству, если не всем потребителям. В будущем сценарии более серьезных энергетических реформ цены будут стимулом для сбережения на потреблении и увеличения внутреннего производства, и субсидии должны предоставляться лишь тем, кто действительно не в состоянии платить.

Учитывая присущую нестабильность газовых договоренностей с Россией, которые были заключены в январе 2009 года, правительству США и его европейским партнерам следует проводить систематическую оценку мероприятий, которые способствуют стабилизации, укреплению и увеличению прозрачности газовых операций «Нефтегаза».

Вынудить украинских лидеров согласиться с необходимостью действовать для реформирования энергетического сектора будет трудным заданием. Энергетические реформы должны быть ключевым элементом программы возобновленной Двусторонней комиссии и должны занять первое место в списке заданий вице-президента. Если решительные действия по реформированию энергетического сектора будут одним из условий выделения дополнительного международного финансирования для Украины, это сможет стать рычагом влияния для убеждения Киева провести эти реформы.

Помочь Украине углубить свои связи с Западом, избегая кризиса в отношениях Россией

Ющенко остается сторонником интеграции Украины в Европейский Союз и НАТО, и углубления этих связей в интересах Соединенных Штатов и Европы. Продвижение идеи интеграции — теперь сложный вопрос.

Украинская элита и все больше украинцев (теперь, возможно, подавляющая часть) поддерживают интеграцию Украины в Европейский Союз. Однако, членство в НАТО пока остается противоречивым вопросом как для элиты, так и для широкой общественности.

Кроме того, углубление Украиной своих отношений с Западом воспринимается как потеря для России. И опасения Европы относительно провокации России отражаются на поддержке идеи о предоставлении Украине ПДЧ.

Также негативно на политику Ющенко повлияло противостояние в Киеве. Отсутствие согласованности в украинском правительстве серьезно уменьшило шансы Украины получить ПДЧ во второй половине 2008 года, так же, как способность урегулировать январский газовый конфликт.

Министры стран-членов НАТО в декабре 2008 года договорились о том, что ежегодные национальные программы и Комиссия НАТО-Украина теперь будут основными механизмами для отношений Украина-НАТО. Обеспокоенность Европы относительно России и политическая безалаберщина в Киеве означают, что предоставление ПДЧ в ближайшее время невозможно. Украинское правительство, кажется, это понимает.

Большинство, если не все требования для получения ПДЧ — реформы, учебы, обмен и другие контакты с Альянсом — могут выполняться в рамках ежегодных национальных программ. (Однако, здесь финансовый кризис может повлиять. Министр обороны Юрий Ехануров сообщил в феврале своим коллегам в НАТО, что ограниченные бюджетные средства могут вынудить Украину отложить проведение некоторых запланированных учений.)

Правительство США должно посоветовать украинцам действовать на основе ежегодных национальных программ и упразднить свое желание получить ПДЧ.

Сейчас нет оснований для Киева, чтобы погрязнуть в нереальных попытках получить ПДЧ, особенно, когда он может развивать практические отношения с НАТО в ежегодных национальных программах.

Вашингтон должен также проводить консультации в частном порядке с украинцами, с предложениями по разработке программ, так, чтобы план — в котором Киев надеется принять участие с НАТО — уже весной был надежным, насколько это возможно, и создан при поддержке союзников. Администрация может посоветовать, чтобы украинцы проводили консультации с польским правительством, которое хочет помочь Украине углубить отношений с НАТО. Официальные лица США должны работать в направлении одобрения основных ежегодных национальных программ в НАТО.

В канун апрельского саммита НАТО, США должны готовить свою речь для саммита, которая ещё раз подтвердит бухарестские заявления о том, что Украина станет членом Альянса. США должны также делать акцент на таких высказываниях, которые дают понять, что для Альянса неприемлемо понятие о сферах влияний на постсоветском пространстве или заявленных Москвой «привилегированных интересах», которые позволяют ей определять внешнеполитические курсы в других постсоветских государствах, чтобы подчинить такие страны, как Украина.

Вашингтон должен также призывать Европейский Союз к поддержке надежного взаимодействия с Украиной.

Ввиду того, что ПДЧ было отложено в значительной части из-за проблем европейских союзников, которых провоцировала Россия, США должны спросить, почему ЕС в Украине подают слабый сигнал для Киева о том, что западный интерес остается сильным. Ускорение переговоров относительно договора об ассоциации и соглашении о свободной торговле станет таким позитивным сигналом. Европейский Союз должен также использовать программу Восточного партнерства с целью укрепления связей с Украиной.

В более широком смысле, Вашингтон должен координировать свои действия с Европейским союзом в ключевых моментах, которые нужно донести Киеву. «Тяжелые» сообщения, например, о необходимости для украинских лидеров реформ, будут нести больший вес, когда в США и ЕС будут заявлять это в унисон.

С учетом того, что администрация Обамы может улучшить американо-российские отношения, и если будут параллельные улучшения в российско-натовских отношениях, это будет позитивным и для Киева. Для украинского правительства исторически было бы больше свободы маневра в условиях теплых отношений между Западом и Россией.

Американское правительство хотело бы воздействовать на напряженность отношений между Киевом и Москвой. С одной стороны, оно должно консультировать правительство Украины — не провоцировать кризиса или конфликта с Россией.

Для примера, президенту лучше не оказывать сейчас давление на Москву, чтобы начинать в настоящее время, в беспокойный политический год в Украине, переговоры о выводе Черноморского флота, когда срок аренды заканчивается в 2017.

Вашингтону следует также четко указать Киеву, в какой мере и в каких границах украинское правительство может рассчитывать на американскую поддержку, если вспыхнет конфронтация между Украиной и Росией.

В то же время, Вашингтон должен быть настолько же ясным и с Москвой — относительно рисков для российских отношений с Соединенными Штатами Америки и Западом из-за раздувания Москвой внутренней напряженности в Украине или попыток спровоцировать кризис в Киеве.

Желание Вашингтона «перезагрузить» отношения с Москвой, вероятно не осуществится из-за российско-украинского кризиса, спровоцированного россиянами.

В случае необходимости, США может напомнить Москве о гарантиях безопасности, которые распространяются на Киев со стороны США, России и Соединенного Королевства, подписанные в 1994 году в Будапештском меморандуме о суверенитете Украины, территориальной целостности, а также свободе от экономического принуждения.

Выводы

Работа с Украиной в её нынешнем состоянии не будет легкой для Вашингтона, но это очень важно. Отсутствие внимания в настоящее время к Украине может требовать намного больше внимания в будущем, если страна сойдет с правильного пути или погрузится в кризис.

Украинские лидеры, конечно, должны сделать свою часть работы. Сильная позиция США, тем не менее, может оказаться решающей, чтобы побуждать их к действию. Твердые намерения США должны включать «тяжелые» месиджи, отправленные с полной откровенностью.

При всех разочарованиях от наблюдения событий в Киеве, это не время для «украинской усталости».

В США остается интерес, что Украина продолжит демократические и рыночные преобразования экономики и избежит внутреннего кризиса — как политического или экономического, так и конфронтации с Россией.

перевод с англ. «Я»