Андерс ОСЛУНД, Александр ПАСХАВЕР, Элла ЛИБАНОВА, Международная комиссия независимых экспертов, перевод с украинского «Я». Социальный сектор Украины характеризуется тремя недостатками. Во-первых, социальные расходы в целом слишком велики для страны с таким уровнем развития как Украина. В частности, в Украине наивысшие государственные пенсионные расходы в мире, ввиду того, что их доля в ВВП составляет свыше 16%, почти вдвое больше, чем доля, которую составляют в ВВП пенсионные расходы в странах Европейского Союза.
Раздел 6
Реформа социального сектора:
эффективность и финансовая сбалансированность
Автор раздела: Элла ЛИБАНОВА, профессор,
директор Института демографии и социальных исследований
НАН Украины, г. Киев
На протяжении почти двух десятилетий перехода к рыночной экономике, социальная сфера в Украине подверглась только частичному реформиро-ванию, в значительной мере сохранив черты советской системы, —
— максимальный охват населения социальной поддержкой при очень низких выплатах, низком уровне соответствия реальных выплат потребностям, финансировании, не связанном с фактически предоставленными услугами, и не на базе предоставленных услуг, и значительными неоправданными расходами.
В результате социальный сектор Украины характеризуется тремя недостат- ками.
Во-первых, социальные расходы в целом слишком велики для страны с таким уровнем развития как Украина. В частности, в Украине наивысшие государственные пенсионные расходы в мире, ввиду того, что их доля в ВВП составляет свыше 16%, — почти вдвое больше, чем доля, которую составляют в ВВП пенсионные расходы в странах Европейского Союза.
Во-вторых, социальные услуги предоставляются не очень эффективно и население массово недовольно объемом и качеством услуг, которые предоставляются.
В-третьих, в большинстве случаев социальная помощь предоставляется не тем, кто на самом деле в этом нуждается, в то же время те, кто действительно страдает от бедности, не получают достаточного социального обеспечения.
Поэтому тремя общими целями социальной реформы являются уменьшение избыточных пенсионных расходов, усовершенствование эффективности социальных услуг и предоставление адресной социальной помощи тем, кто в ней действительно нуждается.
Существует много причин, почему социальные реформы практически не состоялись. Социальные реформы всегда масштабные и сложные, они нуждаются в участии многих государственных служащих и работников.
Частые выборы не позволили Правительству Украины принять и воплотить обязательные, однако непопулярные решения.
Статьей 22 Конституции Украины прямо запрещено сужение содержания и объема сущест-вующих прав и свобод при принятии новых законов или внесении изменений в действующие законы. Бюджетные отношения между центром и местными органами власти не стимулируют местные органы расходовать средства более эффективно или совершенствовать систему предоставления социальных услуг. Ни общество, ни администрации органов государственной власти не готовы к коренным изменениям старой социальной системы.
Но игнорировать потребность в усовершенствовании социальной политики невозможно вечно. И демографические, и экономические прогнозы предосте-регают, что последующее промедление с реформированием социальной сферы неминуемо приведет к осложнению существующих проблем.
К тому же, как правило, социальные реформы дают заметные положительные результаты, такие как обеспечение социальной справедливости, рост уровня жизни, повышение доступности и качества услуг, которые предоставляются, рост доверия населения к власти.
В то же время, всегда существует задержка во времени до получения положительных результатов от социальных реформ, чем могут воспользоваться политические оппоненты. Это и обусловливает необходимость первоочередного реформирования именно социальной сферы в период, когда, с одной стороны, новый Президент Украины будет избран и кредит доверия к нему будет высоким, а с другой, есть достаточно времени до начала новых парламентских выборов.
Реформирование социальной сферы будет нуждаться во внесении серьезных изменений в законодательство. В частности, необходимо отменить ч.3 ст.22 Конституции Украины, поскольку без этого любое сужение прав, например, на льготы противоречит Конституции Украины, а следовательно, может быть обжаловано в суде.
Конституционный Суд Украины гарантирует соблюдение норм Конституции Украины. Чтобы изменения в Конституцию страны были внесены, нужно не менее 300 голосов парламентариев на двух сессиях Верховной Рады Украины, а поскольку конституционные изменения необходимы для проведения почти всех социальных реформ, политически наиболее перспективным является проведение комплексной реформы.
Реформа пенсионной системы
Самой важной составляющей социальной защиты является пенсионная систе- ма, которая очень нуждается в реформировании. Расходы Пенсионного фонда Украины, который финансирует все пенсии из прибылей от налога на фонд заработной платы, превышают 16% ВВП и являются наибольшими в мире.
В Украине слишком много пенсионеров из-за низкого пенсионного возраста, который составляет 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин, многие профессиональные группы имеют еще более низкий пенсионный возраст.
Более половины пенсионеров, в т.ч. почти все женщины, получают пенсии ниже прожиточного минимума, а в целом система государственных пенсий является уравнительной.
В то же время, определенные группы привилегированных пенсионеров получают достаточно высокие пенсии.
Хотя в Украине есть Закон о смешанной пенсионной системе, еще и до сих пор не введено обязательное накопительное пенсионное страхование, а добровольное пенсионное страхование ненадлежащим образом регулируется и поэтому является неразвитым.
Демографическое старение предопределяет рост фискальной нагрузки на работающее население.
Если на январь 2009 года соотношение лиц пенсионного возраста к работоспособному составляло 40%, а пенсионеров к плательщикам страховых взносов — 88%, то на январь 2030 года эти показатели вырастут соответственно до 53% и 103%.
Это означает, что через 20 лет средний работающий гражданин Украины из сво- их взносов на социальное обеспечение будет финансировать одного пенсио- нера. Что-то надо делать.
Украина должна сократить избыточные расходы на пенсионное обеспечение. Во-первых, пенсии следует индексировать относительно цен, а не заработной платы.
Необходимо сократить большое количество разных форм досрочного выхода на пенсию.
Со временем необходимо повысить пенсионный возраст, который является очень низким в Украине — 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин, но делать это необходимо постепенно и медленно. Украинские женщины живут дольше после выхода на пенсию, чем в большинстве стран Европы, и соотношение пенсионеров к работающему населению является одним из наивысших в Европе. В большинстве западных стран сегодня установлен возраст выхода на пенсию — 67 лет, как для мужчин, так и для женщин.
Также стоит рассмотреть возможность индексации пенсий в зависимости от возраста таким образом, чтобы относительно молодые пенсионеры, большинство из которых еще работает, получали меньшие повышения пенсий, чем более пожилые.
Ставки взносов на общеобязательное социальное страхование являются достаточно высокими, в частности ввиду того, что львиная доля взносов направляется на пенсионное страхование.
Для более эффективного использования средств стоит сделать две вещи.
Во-первых, внедрить единый взнос и поручить его взимание одному органу — это может быть Государственная налоговая администрация Украины, Пенсионный фонд Украины или специально уполномоченный орган — что упростит систему администрирования и соответственно сократит административные расходы.
Во-вторых, базу уплаты взносов на социальное страхование необходимо расширить и включить в нее частных предпринимателей и сельскохозяйственные предприятия.
Необходимо внедрить систему обязательного накопительного пенсионного страхования, что упрощается падением стоимости ценных бумаг в условиях финансового кризиса.
Это обусловит определенный рост нагрузки на бюджет из-за необходимости финансирования так называемых „расходов перехода", но и образует чрезвычайно важный долгосрочный инвестиционный ресурс. Сумма накопленной пенсии должна быть достаточно весомой, иначе идея такой пенсии будет дискредитирована. Поэтому важно включить в систему накопительных пенсий людей, у которых основная часть трудового стажа еще впереди.
Из тех самых соображений целесообразно людей старше 40 лет оставить исключительно в действующей солидарной пенсионной системе.
Разнообразные профессиональные пенсии необходимо перевести на накопительные принципы, чтобы поощрять людей работать дольше и выходить на пенсию позже, а работодателей — уменьшать занятость во вредных и опасных условиях труда.
Крайне необходимо установить четкое соответствие выплат, которые получают застрахованные лица, сумме оплаченных страховых взносов. Это не только вопрос социальной справедливости, но и средство стимулирования экономической активности и легализации доходов граждан.
Рекомендации
1. Пенсии должны соответствовать сделанным взносам, в то же время минимальная госу- дарственная пенсия должна равняться прожиточному минимуму. Необходимо обеспечить условия для привлечения частных предпринимателей к системе социального обеспечения.
2. Возможности досрочного выхода на пенсию необходимо решительно сузить, обяза-тельный пенсионный возраст — постепенно увеличить. В целях обеспечения гендерного равенства пенсионный возраст женщин и мужчин необходимо уравнять на отметке в 60 лет путем постепенного увеличения пенсионного возраста для женщин. После этого следует постепенно повысить пенсионный возраст для обоих полов до 65 лет.
3. Необходимо ввести единый взнос на общеобязательное социальное страхование, который будет взимать Государственная налоговая администрация Украины (или другой соответствующий орган) вместо разных социальных фондов.
Трансформация
системы социальной защиты
Характерной чертой украинской бедности сегодня является ее относительно неглубокий характер при значительной доле граждан, доходы которых близки к черте бедности.
Существует риск, что безработица, вызванная экономическим спадом, может спровоцировать существенный рост численности бедных, в первую очередь из семей, которые не получают поддержки государства в виде социальных трансфертов. Парадокс текущего периода заключается в повышении риска бедности для работоспособного населения.
Ситуация с финансированием социальной защиты населения является чрезвычайно сложной. Государственный бюджет перегружен социальными выплатами, сумма социальных трансфертов равнялась общей сумме начисленной заработной платы, а взносы на социальное страхование, которые платит работодатель, — cлишком высокие (36,4% фонда заработной платы).
Страна не может позволить себе предоставления социальной помощи в таких размерах. Необходимо сократить эти расходы, в то же время обеспечив надлежащую социальную защиту действительно нуждающихся слоев населения.
Поэтому простой корректировки действующей системы социальной защиты будет мало. Систему необходимо реформировать для обеспечения более эффективной поддержки нуждающихся слоев общества.
Система социальной защиты также характеризуется большим количеством видов помощи, незначительных по своим объемам, но администрирование такой системы нуждается в слишком высоких расходах.
В то же время, необходимо обеспечить мотивацию работоспособного населения к экономической активности и уплате налогов.
Для обеспечения социальной справедливости в распределении социальной помощи и увеличения эффективности государственной поддержки незащищенных слоев населения необходимо трансформировать систему государственных социальных стандартов и социального страхования.
Рекомендации
1. Социальные льготы, введенные по профессиональным признакам, необходимо пересмотреть и большинство из них отменить.
2. Необходимо внедрить единую карту социального страхования, всем застра-хованным лицам должна ежегодно предоставляться информация об их страховых правах и оплаченных взносах. Администрирование общеобязательного социального страхования следует упростить, чтобы сократить расходы. Наилучший способ такого упрощения — введение единой ставки взносов.
3. Методики расчета стоимости жизни для определения минимальных социальных гарантий должны стать более прозрачными и реалистичными. Необходимо законодательно установить разумное соотношение между минимальной заработной платой и минимальной пенсией. Минимальные социальные гарантии стоит дифференцировать по регионам в соответствии со стоимостью жизни.
4. Необходимой является консолидация форм поддержки бедных семей, а объем такой поддержки должен исходить из соответствия нетто-доходов этих семей определенной величине. Следует сохранить предоставление на универсальных основаниях поддержки семьям, которые имеют детей с особенными потребностями, и семьям с новорожденными, чтобы стимулировать рост рождаемости.
5. Часть функций по предоставлению социальных услуг необходимо передать негосудар-ственным организациям с обеспечением жесткого государственного контроля за их качеством и стоимостью.
Реформирование
системы здравоохранения
Плохое состояние здоровья и высокая смертность населения Украины явля- ются основными признаками глубокого демографического кризиса в стране.
По средней продолжительности жизни Украина занимает предпоследнее место в Европе, опережая только Российскую Федерацию (на 1,9 года для мужчин и на 0,6 года для женщин) и отставая от Швейцарии на 17 лет по продол-жительности жизни мужчин и на 10,5 года — женщин.
Из каждой тысячи 40-летних мужчин в Украине до 60 лет доживают только 685, тогда как в Швеции — 937. Главными причинами низкой продолжительности жизни мужчин среднего возраста являются нездоровый образ жизни и преждевременная смертность из-за сердечно-сосудистых заболеваний (63% смертей), онкологические заболевания (12%) и травмы (8–9%).
Настолько высокая преждевременная смертность вызвана целым комплексом причин.
Это — неблагоприятная экологическая ситуация, часто низкое качество пищевых продуктов и питьевой воды, опасные условия труда, курение, злоупотребление алкоголем и большое количество дорожно-транспортных происшествий.
Только 13% украинцев занимаются физическими упражнениями, тогда как в странах ЕС — 40-60%, а в Японии — почти 80%.
Ежегодно от курения умирают свыше 100 тыс. украинцев, из которых более 10% — пассивные курильщики. По данным обследования 2005 года, распространенность курения среди мужчин (67%) — наивысшая в Европе, а среди женщин (свыше 20%) — наивысшая в СНГ.
Каждый год от травм погибают свыше 20 тыс. украинцев, в т.ч. более 10 тыс. погибают в дорожно-транспортных происшествиях.
Фактически, борьба с алкоголизмом и курением, а также сокращение количества ДТП могут быть самыми дешевыми средствами повышения продолжительности жизни.
Украина по потреблению алкоголя занимает одно из первых мест в мире. Свыше 40 тыс. украинцев ежегодно умирают от злоупотребления алкоголем; более чем у 700 тыс. официально зарегистрирована алкогольная зависимость.
Распространенность употребления слабоалкогольных напитков среди детей школьного возраста также является проблемой. Алкоголь приводит не только к большому количеству заболеваний, но и к насилию, травмам, ДТП. В результате антиалкогольной кампании Михаила Горбачева 1986 года средняя продолжительность жизни мужчин резко выросла на 3 года, женщин — на один год.
Существующие риски стрессов, связанные с безработицей и снижением уровня жизни в результате кризиса, почти неминуемо спровоцируют рост алкоголизма, насилия, наркомании и суицидов. Особенно опасно это для мужчин работоспособного возраста, которые живут в небольших городах восточных областей страны.
Качество медицинского обслуживания в Украине является низким, в сельской местности медицинские услуги часто недоступны.
За 1999–2008 годы объем реального финансирования системы здравоохранения увеличился почти вдвое, однако кардинального улучшения ни пациенты, ни медики не почувствовали из-за того, что расходы Украины на охрану здоровья остаются очень низкими по международным стандартам.
Необходимо увеличить финансирование системы здравоохранения с 3,5% до 5-6% ВВП и в то же время кардинально усовершенствовать управление системой, обеспечив как более эффективное и более рациональное использование ресурсов, так и повышение качества медицинских услуг, и обеспечение равного и справедливого доступа всех членов общества к медицинским услугам.
Правительство Украины может модернизировать систему здравоохранения двумя путями параллельно. Первый — расширение ресурсной базы, улучшение эффективности и качества услуг системы здравоохранения. Второй — проведение масштабных мероприятий для популяризации более здорового образа жизни.
Рекомендации
1. Правительство Украины должно разработать концепцию реформирования системы здравоохранения, которая будет включать несколько составляющих.
Первичная помощь должна оказываться в поликлинике, а полнофункциональные больницы должны сосредоточиться на интенсивной терапии и специализированном лечении, как это делается в западных странах.
Финансирование должно предоставляться в зависимости от объема предоставленных услуг, на основе фиксированных тарифов на такие услуги и необходимых расходов на содержание. Это можно делать с помощью государственного медицинского страхования или прямого бюджетного финансирования.
Функции предоставления медицинской помощи и ее финансирования необходимо разделить в целях установления договорных отношений между медицинскими заведениями и органами финансирования. Частные поставщики услуг должны иметь право на такое же государственное финансирование, как и государственные.
2. Популяризация здорового образа жизни. Параллельно с усовершенствованием системы здравоохранения, Правительство Украины должно разработать комплексную программу популяризации здорового образа жизни с основной ориентацией на детей и молодежь. Правительство должно рекламировать в СМИ разные аспекты здорового образа жизни, в то же время ограничив рекламу алкогольных напитков и табачных изделий. Здоровый образ жизни также должен пропагандироваться в школах, где необходимо распространять информацию о последствиях потребления алкоголя, наркотиков, табака.
Употребление крепких алкогольных напитков и курение в общественных местах и на рабочем месте должно быть запрещено. Также должна быть строго запрещена продажа алкогольных напитков лицам до 21 года. Следует повысить сумму акцизного сбора на табачные изделия и алкогольные напитки, включая пиво.
Модернизация
системы образования
Украинская система образования после распада СССР сработала намного лучше других частей социального сектора. Государственное финансирование образования непрерывно росло и за период 1999–2008 годов увеличилось втрое в реальном выражении.
К тому же, были значительными теневые взносы родителей в виде регулярных "благо-творительных взносов", оплаты дополнительных занятий и других частных выплат.
Проблемами в сфере образования преимущественно являются качество и эффективность, а не ресурсы. Украинская система образования остается почти такой же, как и в советское время, хотя и подверглась значительному расширению.
Согласно данным ЮНЕСКО, не менее 73% украинцев получают высшее образование, поэтому Украина занимает одно из наивысших мест в мире в этой сфере, однако качество образования часто является недостаточно высоким.
При этом, ресурсы в сфере образования сконцентрированы в высшем обра- зовании, в то же время, начальное, а особенно дошкольное образование, несколько игнорируются.
По данным исследования конкурентоспособности Всемирного экономического форума, начальное и среднее образование в Украине улучшилось с точки зрения качества и является достаточно конкурентоспособным. Украина много инвестирует в государственное и частное образование, но отдача от таких инвестиций ниже, чем должна быть.
С точки зрения системы, с советских времен мало что изменилось. Наибольшие изменения связаны с распространением большого количества частных учебных заведений, особенно в сфере высшего образования, а также определенным разнообразием учебных программ.
Однако произошло резкое сокращение профессионального образования. Введено 12-летнее общее среднее образование. Высшее образование разделено на 2 ступени: степень бакалавра предоставляется по окончании четырехлетнего цикла обучения, степень магистра — по окончании еще двух лет обучения.
В то же время, работодатели жалуются на то, что образование не отвечает требованиям рынка труда. В Украине недостаточно выпускников заведений профессионального образования, в то время как многие выпускники высших учебных заведений испытывают сложности с трудоустройством.
Цель политики в сфере образования заключается в повышении качества и эффективности образования путем стимулирования плодотворного сотруд-ничества между частными и государственными заведениями.
При этом необходимо обеспечить соблюдение ими соответствующих стандартов обучения. Для повышения качества в систему образования необходимо внедрить национальные и международные стандарты.
Наилучшими способами повышения эффективности образования являются децентрализация и дерегулирование. Как и для системы здравоохранения, финансирование должно выделяться по факту предоставления услуг, а не по факту существования заведения.
Это означает государственное финансирование высших учебных заведений и школ за каждого студента или ученика, а также за проведенные исследования, вместо выделения каждому заведению фиксированной суммы средств.
Также в Украине необходимо обеспечить равный доступ населения к образовательным услугам на протяжении всей жизни и сохранение ценностей поликультурного и полиэтнического общества.
Для достижения успеха в сфере высшего образования и научных исследований крайне важна интернационализация образования.
Украина открыта для любых форм международного сотрудничества, но излишне централизо-ванный бюрократический аппарат осложняет осуществление сотрудничества, поэтому его давление необходимо снизить.
Рекомендации
1. Меньше всего внимания в системе образования уделяется дошкольному образо-ванию, которому необходимо предоставить приоритет в бюджетном финансировании на будущие периоды. Необходимо стимулировать негосударственные структуры к организации дошкольных заведений.
2. В средних школах должны быть введены национальные и международные стан- дарты и тестирование. В бюджетном финансировании среднего образования должны применяться единые нормы стоимости обучения из расчета на ученика.
3. Необходимо повысить качество изучения английского языка, который должен обеспечивать свободное общение.
4. Профессиональное образование следует возродить путем привлечения работодателей и профессиональных ассоциаций. Количество выпускников профессиональных образова-тельных заведений необходимо привести к уровню спроса на рынке рабочей силы.
5. Реформа высшего образования. Университеты и другие высшие учебные заведения необходимо преобразовать в самоуправляющиеся учреждения под руководством независимых опекунских советов, финансово независимые от государства.
Источником их финансирования должны быть стипендии, плата за обучение от частных лиц и гранты. Необходимо осуществить практические шаги по внедрению рыночного соревнования за государственное финансирование между университетами. При этом необходимо закрыть или объединить наименее конкурентоспособные заведения.
Ведущие университеты необходимо развивать как международные центры с высоким качеством образования и научной работы. Украина присоединилась к Болонскому процессу стандартизации высшего образования в Европе и должна выполнить все взятые обязательства, такие как признание иностранных дипломов, стандартизация процессов лицензирования, аккредитации и сертификации заведений высшего образования.
Правительство Украины также должно содействовать развитию системы предоставления ссуд на получение высшего образования.
Предыдущие части:
(1) Украинская программа реформ для нового Президента
(2) Как реформировать государство
(3) Как стабилизировать украинскую финансовую систему
(4) Как улучшить предпринимательскую среду
(5) Реформа энергетического сектора
(7) Ускорение европейской интеграции
