Андерс ОСЛУНД, Александр ПАСХАВЕР, Международная комиссия независимых экспертов, перевод с украинского «Я». Самым важным достижением внешней политики в Украине в 2010 году, скорее всего, будут переговоры и, надеемся, заключение Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом. Соглашение об ассоциации будет включать и Соглашение об углубленной свободной торговле.
От редакции «Я». Как мы уже писали, 23 февраля сайт «ПОЛIТ.UA» опубликовал на украинском и английском языках этот экспертный доклад. Поскольку имена его авторов широко известны и авторитетны для интересующихся экономикой и политикой читателей, «Я» сделала перевод этого доклада на русский язык.
Форматирование текста, обычно применяемое «Я» для удобства читателей, и в данном случае также выполнено редакцией (авторы доклада старались не выражать своих эмоций при помощи шрифтов и отступов — :))
Содержание:
Раздел 7. Ускорение европейской интеграции / Интеграция в Европейский Союз — дополнительный внешний "якорь" в пользу Украины / Заключение Соглашения об углубленной и всеобъемлющей свободной торговле / Будущее: безвизовые путешествия / Развитие человеческого капитала / Координация европейской интеграции на наивысшем уровне
Раздел 7.
Ускорение европейской интеграции
Автор раздела: Ольга ШУМИЛО,
директор Международного центра
перспективных исследований, г. Киев
Начиная с 1996 года, Украина неоднократно выражала желание стать членом Европейского Союза. В Статье 49 Договора о Европейском Союзе отмечает- ся, что любое европейское государство может претендовать на членство в ЕС, но Евросоюз проявил мало энтузиазма относительно стремлений Украины, а украинские правительства не продвинулись в достижении этой цели.
ЕС сделал минимальный формальный шаг, заключив в 1994 году Соглашение о партнерстве и сотрудничестве с Украиной сроком на десять лет. Когда срок действия этого Соглашения, незначительного за своей реальной сутью, почти закончился, ЕС предложил в 2003 году Европейскую политику соседства, которая была разработана как для восточных соседей Евросоюза, так и для стран Северной Африки.
Правительство Украины было задето отношением к стране как к одной из целого ряда государ- ств, которые даже не принадлежали к Европе, но оно воспользовалось этим случаем, чтобы заключить официально более значимый начальный План действий с ЕС в феврале 2005 года.
В сентябре 2008 года Украина достигла значительного прогресса в отношениях с ЕС, когда ей было предложено начать переговоры относительно Соглашения об ассоциации. В мае 2009 года ЕС распространил свое предложение на шесть постсоветских стран, предложив им возможность заключения соглашений об углубленной свободной торговле. Однако, невзирая на настойчивость Украины, ЕС так и не предложил Украине перспективы членства.
Сегодня отношения между Украиной и ЕС переживают важный переходный период. Старое Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и ЕС вскоре будет заменено на более комплексное Соглашение об ассоциации.
Переговоры по трем разделам Соглашения об ассоциации (политические вопросы, юстиция и внутренние дела, отраслевое сотрудничество) начались весной 2007 года, вслед за ними — переговоры относительно Соглашения об углубленной и всеобъемлющей свободной торговле.
Соглашение об ассоциации станет новым юридически обязующим документом, который создаст основу для политической ассоциации Украины и ЕС и экономической интеграции с либерализацией торговли и гармонизацией регуляторной среды. Он может стать мощной рамкой для процесса внутренних реформ.
Между тем, ЕС и Украина достигли соглашения об учреждении Повестки дня ассоциации, которая призвана подготовить и способствовать заключению Соглашения об ассоциации. Этот документ определяет ограниченное количество приоритетов и содержит обязательства Украины в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, а также других двусторонних соглашений, заключенных с ЕС.
Переговоры по ряду других важных отраслевых соглашений, в частности тех, что касаются энергетики и гражданской авиации, завершены или приближаются к концу. Реализация этих соглашений сделает возможной интеграцию Украины в Энергетическое содружество или в Общее авиационное пространство, что, в свою очередь, должно положительно побочно повлиять на другие отрасли.
2010 год будет чрезвычайно важным для европейской интеграции Украины. Цель Правительства Украины должна заключаться в завершении переговоров о заключении Соглашения об ассоциации включительно с Соглашением об углубленной свободной торговле между Украиной и Европейским Союзом.
Украине важно понять, чего нация ожидает от ЕС, и чего она может достичь. Четыре самых важных шага сотрудничества есть внутренние реформы, углубленная свободная торговля, перспектива безвизовых путешествий и сотрудничество в отрасли образования и науки.
Интеграция в Европейский Союз
— дополнительный внешний "якорь"
в интересах Украины
Общеукраинский консенсус видит европейскую интеграцию желаемым процес- сом, и даже цивилизационным выбором.
Европейская интеграция может помочь Украине в реформировании государства и построении рыночной экономики, которая базируется на основах уважения частной собственности и верховенства права. Ввиду правил ЕС, в долгосрочной перспективе Украина может стать членом ЕС.
Страна должна сделать четкие и последовательные шаги к этой цели еще и потому, что они сами по себе будут полезными для Украины. Украина должна видеть в Евросоюзе не только цель, но и средство для проведения собственных реформ.
Интеграция Украины в Европейский Союз должна базироваться на трезвой оценке расходов и преимуществ. Украина, которая не является кандидатом на вступление в Евросоюз, имеет право избирать степень соответствия ее законодательства законодательству ЕС, объем которого на сегодняшний день составляет 125 000 страниц.
Украина не должна принимать все требования ЕС безоговорочно. Вместо этого страна должна руководствоваться национальными интересами и защищать их, придерживаясь прагматических позиций в переговорах с ЕС.
Европейская интеграция должна рассматриваться как инструмент для реформ. Прибли- жение к нормам и стандартам Евросоюза может помочь Украине осуществить реформы на уровне государства, улучшить государственное управление, правила игры для бизнеса и поощрения инвестиций, способствовать реформированию энергетической отрасли, а также открыть границы для украинцев, которые стремятся путешествовать, учиться и работать в ЕС.
Невзирая на то, что большинство правовых норм ЕС могло бы принести пользу Украине, некоторые из них являются исключением из этого правила.
В частности, общая сельскохозяйственная политика и политика рыбного хозяйства, а также стратегия ЕС относительно рынка труда предусматривают избыточное регулирование. Другие политики Евросоюза, такие как регулирование в сфере охраны окружающей среды и Социальная хартия, были бы слишком дорогими для Украины на теперешнем этапе ее экономического развития.
Перестройка государства и улучшение государственного управления. Интеграция в ЕС и принятие европейских стандартов государственного управления позволят изменить украинский государственный аппарат, унаследованный со времен Советского Союза, зараженный коррупцией на всех уровнях. Это также сделает правила игры более прозрачными и приемлемыми для местного и международного бизнеса.
Доступ к рынкам. Соглашение об углубленной свободной торговле значительно расширит возможность доступа Украины к Единому рынку ЕС, что особенно важно для украинского экспорта стали и продуктов перерабатывающей промышленности.
Кроме того, либерализация торговли с государствами — членами ЕС улучшит предпринима-тельскую среду, будет способствовать росту инвестиций и внесет вклад в повышение конкурентоспособности украинского бизнеса. Адаптировав большинство законодательных актов ЕС, Украина примет европейские правила сертификации и контроля качества продукции, конкуренции и государственных закупок. Все это существенно улучшит условия предпринимательской деятельности и создаст более благоприятный инвестиционный климат как для иностранного, так и национального предпринимательства.
ЕС может помочь Украине в проведении реформы в энергетике. Стабильный и надежный транзит энергоносителей украинской территорией очень важен для энергетической безопасности ЕС и его соседей. ЕС заинтересован в том, чтобы Украина имела прозрачный и эффективный энергетический сектор. Обязательства Украины, которые предусматриваются ее членством в Энергетическом содружестве, могут быть использованы как инструмент изменений и катализатор реформы энергетики.
23 марта 2009 года Украина и ЕС договорились о реформировании украинской газотран-спортной системы совместными усилиями, что будет означать значительные преобразования в направлении большей прозрачности и эффективности. В то же время, неспособность провести реформы в критически важном секторе может угрожать будущим отношениям Украины с ЕС.
Путешествия. Европа должна отворить двери украинцам. Современное состояние отношений между Украиной и ЕС несколько разочаровывает. Украина не так желаема в ЕС, как хотелось бы. Выполнение Евросоюзом своих обязательств в рамках существующего Соглашения об упрощении визового режима со следующим введением безвизового режима (через механизм Дорожной карты), поможет возобновить доверие украинцев к Евросоюзу.
Образование. Более тесная интеграция Украины с ЕС в отрасли образования будет способствовать общему улучшению качества украинского образования. Это также увеличит доступ украинцев к образовательным программам и стипендиям ЕС и будет способствовать признанию украинских дипломов государствами — членами ЕС. Как следствие, украинская рабочая сила станет более конкурентоспособной как в ЕС, так и на мировом рынке.
Твиннинговые программы для органов государственной власти. (Твиннинг — обмен опытом, прим "Я") Соглашение об ассоциации изменит качество отношений между Украиной и ЕС. И хотя оно еще не дает четкую перспективу членства в ЕС, оно предлагает другие дополнительные преимущества.
После обретения независимости Украина получала техническую помощь от ЕС, но наибольшее преимущество от поддержки Евросоюза заключается в сотрудничестве представителей органов власти одних государств со своими коллегами в других государствах ради улучшения их работы через инструмент "твиннинг".
Официально Украина получила право принимать участие в твиннинговых программах Европейского Союза после внедрения Плана действий с ЕС в рамках Европейской политики соседства в феврале 2005 года. Однако, в действительности программ "твиннинг" было недостаточно. После завершения переговоров относительно Соглашения об ассоциации с ЕС, когда Украина согласится с адаптацией значительной части норм и правил ЕС, обе стороны получат больший стимул для более тесного сотрудничества с более эффективным применением этого инструмента.
Следующие 300 дней. Цель этого отчета заключается в определении приоритетов на следую- щие 300 дней.
Самым важным вопросом сотрудничества Украины с Европейским Союзом является, конечно, заключение Соглашения об углубленной и всеобъемлющей свободной торговле.
Другой важный вопрос, связанный с договоренностями о реформировании газового сектора между Украиной и ЕС, обсуждается в отдельном разделе.
Для украинцев в целом, наиболее интересным является вопрос безвизового передвижения территорией ЕС. Хотя положительного решения вряд ли следует ожидать на протяжении ближайшего года, Украинское правительство должно делать все, что от него зависит, чтобы добиться этого в ближайшем будущем.
Еще одним аспектом европейской интеграции является реформа национальной системы образования и получение большего количества стипендий за границей.
Для достижения всего вышеупомянутого Украине необходимо иметь орган власти, достаточно мощный для решения вопросов европейской интеграции.
Рекомендации
1. Целью Украины должно быть заключение Соглашения об ассоциации с Европейским Союзом до конца 2010 года. Это соглашение будет включать и комплексное Соглашение об углубленной свободной торговле.
2. Украина должна улучшить свои технические стандарты для содействия развитию внутреннего рынка и либерализации внешней торговли. Наилучший способ достичь этого — принять стандарты ЕС.
3. Твиннинговые программы для органов власти между государствами — членами ЕС и странами-кандидатами оказались одним из самых эффективных способов реформирования органов власти в посткоммунистических странах. Такие программы — один из наилучших инструментов, доступных Украине, для реформирования системы государственного управ-ления.
Заключение Соглашения
об углубленной и всеобъемлющей
свободной торговле
Самый важный шаг, который ожидается в 2010 году, это заключение с ЕС Соглашения об углубленной и всеобъемлющей свободной торговле. Эта мера обеспечит Украине доступ к Внутреннему рынку ЕС и создаст возможность настоящей экономической интеграции с Европейским Союзом.
Заключение такого Соглашения будет требовать существенных институционных и законодательных изменений, но в долгосрочной перспективе Соглашение будет способствовать конкурентоспособности национальных производителей.
Обязательства Правительства Украины относительно внедрения реформы, предполагаемой Соглашением об ассоциации и Соглашением о свободной торговле, увеличат доверие иностранных инвесторов к национальной экономике, увеличат объемы прямых иностранных инвестиций и ускорят интеграцию страны в мировую экономику.
Реформа таможни. Важным аспектом Соглашения о свободной торговле является усовершенствование работы таможенной службы, которая постоянно определяется как одно из наиболее коррумпированных учреждений Украины, в соответствии с рейтингом Всемир- ного банка "Ведение бизнеса".
Согласно исследованию торговой политики Украины, проведенному Всемирным банком, главными преградами украинского таможенного режима являются таможенное оформление, таможенный контроль, таможенные сборы, таможен- ные разрешения на ввоз сырья по давальческим схемам.
Переговоры относительно свободной торговли дают возможность сделать значительный шаг в направлении снижения уровня коррупции на украинских пунктах пересечения границы. Главное решение должно заключаться в принятии нового Таможенного кодекса Украины, проект которого уже разработан.
Упрощение таможенных процедур является чрезвычайно важным делом. Украина могла бы воспользоваться опытом ЕС по оптимизации таможенного оформления товаров. С целью повышения эффективности работы таможенных органов Украины Правительство должно разработать и внедрить комплексный стратегический план работы Таможенной службы на основе законопроектов ЕС о модернизации таможенных органов.
Государственные закупки представляют собой едва ли не самые коррумпированные операции в Украине. Правилам и принципам закупок недостает прозрачности, и нужен новый, усовершенствованный Закон Украины о закупках.
Гармонизация законодательства Украины со стандартами и правилами ЕС могла бы сделать возможным внедрение прозрачных правил государственных закупок и уравнять условия для всех участников тендеров. Важным требованием ЕС является создание независимого органа контроля за закупками с достаточными административными полномочиями. В Украине уже существует Счетная палата, которая должна быть укреплена.
Вопрос государственной помощи является одним из наиболее неотложных и противоречивых вопросов в переговорах с ЕС. Приоритетом для Украины должна стать гармонизация национального законодательства относительно государственной помощи с правилами Евросоюза.
Для успешного реформирования необходимо определить одно государственное учрежде- ние, которое будет отвечать за политику предоставления государственной помощи, вместо Министерства финансов и Антимонопольного комитета Украины, которые сейчас разделяют эту функцию.
Права интеллектуальной собственности. Украина создала достаточно прогрессивную правовую базу для защиты прав интеллектуальной собственности. Однако на практике органам власти не удается эффективно бороться с пиратством, подделкой товаров и торговых марок. Поэтому необходимо улучшить обеспечение выполнения существующих законов.
Из-за недостаточности мер, направленных на обеспечение выполнения законодательства о защите прав интеллектуальной собственности, иностранные компании, которые работают в сфере высоких технологий, не спешат в Украину вопреки ее значительному человеческому капиталу, имеющемуся, например, в сфере информационных технологий.
Технические барьеры и регулирование. После отмены ввозных пошлин, главными препятствиями быстрого роста внешней торговли Украины станут технические барьеры, а именно разница в стандартах и спецификации продукции. Гармонизация внутренних стандартов Украины со стандартами ЕС является критически необходимой.
Безопасность пищевых продуктов или санитарные и фитосанитарные нормы являются важной частью переговоров относительно Соглашения о свободной торговле. Необходимо разработать стратегию реформирования системы контроля качества и безопасности для повышения качества товаров. Этого можно достичь путем пересмотра стандартов украинских пищевых продуктов на предмет их соответствия требованиям ЕС.
Правительство Украины должно определить единый орган, отвечающий за функции, которые сейчас распределены между Министерством аграрной политики Украины, Государственным комитетом ветеринарной медицины Украины и Министерством охраны здоровья Украины, и усилить его полномочия.
Как правило, большинство сельскохозяйственных товаров изымается из соглашений о свободной торговле между ЕС и третьими странами.
И хотя Соглашение о свободной торговле может повысить конкурентоспособность сельско-хозяйственной продукции Украины путем гармонизации национальных стандартов с евро- пейскими, это Соглашение, вероятно, охватит только несколько наименований сельско-хозяйственной продукции.
Самой важной задачей для Украины является установление режима свободной торговли зерновыми культурами, поскольку они и в дальнейшем будут занимать главное место в экспорте украинских сельскохозяйственных товаров в ЕС. Правительство Украины должно попробовать добиться постепенного открытия европейского рынка продукции животноводства по мере того, как Украина будет доводить свои стандарты до уровня ЕС.
Мы предлагаем Украине во время переговоров о свободной торговле с ЕС настаивать на отмене всех препятствий для экспорта украинской сельско-хозяйственной продукции на рынок ЕС, за исключением фитосанитарных и технических требований.
Обе стороны обязались либерализовать 95% торговли, оставив при этом ограничения в основном для продукции сельского хозяйства. Такие ограничения будут препятствовать доступу украинской агропродукции на рынки ЕС и существенно сузят перспективы развития сельского хозяйства Украины.
Согласно исследованиям ФАО и Всемирного банка, сельскохозяйственное производство в Украине может удвоиться или даже утроиться, а свободная торговля с ЕС без исключений сельскохозяйственной продукцией смогла бы реализовать этот потенциал. И Украина снова могла бы стать житницей Европы.
Доступ к рынку ЕС будет нуждаться в значительных инвестициях в обеспечение соответствия санитарным, фитосанитарным и техническим стандартам ЕС. Украина может обратиться с просьбой об асимметричном доступе на продовольственные рынки ЕС для наиболее чувствительных товаров на протяжении переходного периода — такой доступ ЕС уже предоставлял в начале 1990-х согласно Договорам об ассоциации со странами Центральной Европы.
Надлежащие условия предпринимательской деятельности жизненно важны для обеспе- чения выхода Украины из экономического кризиса и последующего экономического развития. Они также необходимы для продолжения экономической и политической интеграции с ЕС. Необходимые шаги обсуждаются в других частях данного Доклада. Они включают: сокращение количества налогов, лицензий и разрешений, которые требуются для ведения предпринимательской деятельности в Украине. Процедуры открытия/закрытия предприятия в Украине также должны быть упрощены. Коррупцию необходимо укротить.
Будущее:
безвизовые путешествия
Отмены требований относительно шенгенских виз для украинцев нельзя добиться в короткий промежуток времени, но Украина должна работать над тем, чтобы это стало реальностью. Потребуется не только политическое реше- ние, но и соответствие Украины нескольким критериям.
Страна должна настаивать на получении Дорожной карты на внедрение безвизового режима с ЕС. Сейчас Евросоюз определил три основных препятствия на пути успешного визового диалога: демаркация границ Украины и надлежащий пограничный контроль, введение биометрических паспортов и образование единого миграционного органа. Украина должна работать над этими задачами, чтобы сделать возможными безвизовые поездки в будущем.
Демаркация границ. Проблема демаркации границ остается актуальной с Беларусью, Россией и Молдовой.
Беларусь и Украина завершили переговоры относительно демаркации границ осенью 2009 года. Белорусская сторона пообещала обеспечить ратификацию соглашения в ближайшем будущем, но это событие может задержаться до президентских выборов 2010 года и подождать урегулирования старого долга Украины перед Беларусью.
Россия задерживает решение вопроса демаркации границы с Украиной. В основном это происходит по политическим причинам, а именно, из-за плохих отношений России и Украины, а демаркация границ зависит от их улучшения.
Проблема приднестровского участка на украинско-молдавской границе зависит от определения статуса Приднестровья. Украина должна продолжать работу над решением этих трех проблем и обращаться к ЕС за поддержкой в этих вопросах.
Биометрические паспорта. Соглашение об упрощении визового режима между ЕС и Украиной вступило в силу в январе 2009 года. Даже после этого количество отказов в шенгенских визах украинским гражданам остается большим. Число отказов могло бы быть сокращено, если бы Украина внедрила биометрические паспорта согласно соответствующему Регламенту ЕС. Необходимо создать национальную электронную базу данных граждан для предупреждения случаев получения гражданами нескольких паспортов с разными фамилиями.
Для продолжения переговоров относительно внедрения безвизового режима с Европейским Союзом, Украине необходимо образовать единый орган, который будет заниматься миграционной политикой. Начиная с июня 2008 года, Правительство Украины неоднократно пыталось образовать такой орган, но Президент Украины постоянно применял право вето на эти попытки.
Развитие человеческого капитала
Одна из самых широких возможностей сотрудничества Украины с ЕС содержится в сфере высшего образования. ЕС может оказать помощь как в осуществлении реформы украинской системы высшего образования, так и в предоставлении образования тысячам украинских студентов.
На сегодняшний день Украина имеет около 2 миллионов студентов, приблизительно 27 000 из которых учатся за границей. Подсчеты свидетельствуют о том, что только около 2 000 из них получают стипендии от правительств государств — членов ЕС или Европейской Комиссии.
К сожалению, образовательная система Украины остается по большей части в нереформи-рованном состоянии, унаследованном с советских времен, и поэтому неспособна обеспечить украинских студентов знаниями и навыками, которые требуются на все более прихотливом рынке труда.
Болонский процесс. Украина присоединилась к европейскому Болонского процессу гармони- зации высшего образования. Евросоюз и сотрудничество с высшими учебными заведениями в государствах — членах ЕС предлагают идеальные возможности реформирования украинской системы высшего образования.
Первым шагом должно стать признание европейских степеней высшего образо- вания украинской государственной системой и преподавание на иностранных языках.
Программа "Эразмус". Учеба за границей способствует расширению мировоззрения студен- тов. Европейский Союз разработал масштабную программу для получения высшего образования за границей под названием "Эразмус".
Украинское правительство должно просить ЕС открыть программу "Эразмус" для студентов Украины, которые получают степень бакалавра и увеличить количество стипендий, которые выделяются Еврокомиссией и государствами — членами ЕС украинским студентам, которые получают степень магистра или степень доктора наук (PhD). Украина также должна работать над созданием Стипендиального фонда для стран Восточного партнерства.
Рекомендация
Европейская интеграция является важным инструментом для усовершенствования системы образования в Украине. Если Украина приобретет членство в программе "Эразмус" для бакалавров, она сможет предложить тысячам украинских студентов возможность учиться в высших учебных заведениях ЕС. Украина присоединилась к Болонского процессу по стандартизации европейского образования, но не сделала значительных шагов в этом направлении. Украина должна полностью включиться в этот процесс для улучшения национальной системы высшего образования.
Координация европейской
интеграции на наивысшем уровне
В 2009 году состоялись существенные изменения в структуре высших государственных органов власти, которые работают над реализацией задач европейской интеграции. Кабинетом Министров Украины была возобновлена должность Вице-премьер-министра по вопросам европейской и международной интеграции.
Поскольку европейская интеграция является вопросом не только внешней политики, а в первую очередь внутренних реформ, Правительством Украины было также создано Координационное бюро европейской и евроатлантической интеграции в Секретариате Кабинета Министров Украины под политическим руководством Вице-премьер-министра Украины. Это способствовало встраиванию вопросов европейской интеграции в программу реформ всего Правительства. Эта функция является критически важной, она должна сохраняться и укрепляться.
Реализация политики, направленной на европейскую интеграцию (так же, как и внедрение экономических реформ), требует образования специального органа на уровне Кабинета Министров Украины под руководством Вице-премьер-министра Украины, поскольку целью европейской интеграции является не только международная интеграция, но и проведение внутренних реформ.
Поэтому необходимо укрепить институционную основу деятельности такого Вице-премьер-министра. Необходимо учредить единую координационную комиссию, подчиненную непосредственно Вице-премьер-министру Украины и укомплектованную высококвалифи-цированными кадрами с блестящими аналитическими и управленческими способностями и с отличным владением несколькими иностранными языками.
Предыдущие части:
(1) Украинская программа реформ для нового Президента
(2) Как реформировать государство
(3) Как стабилизировать украинскую финансовую систему
(4) Как улучшить предпринимательскую среду
(5) Реформа энергетического сектора
Продолжение следует.Читайте в следующих разделах:
Раздел 6. Реформа социального сектора: эффективность и финансовая сбалансированность / Реформа пенсионной системы / Трансформация системы социальной защиты / Реформирование системы охраны здоровья / Модернизация системы образования /
