"К Союзу Европы". Аналитический доклад российской группы клуба «Валдай» (2)

Сергей КАРАГАНОВ, для "Я". Со стороны России присутствует иллюзия того, что в сообщество стран Запада можно войти без серьезных внутренних изменений. Со стороны Евросоюза сохраняется надежда на то, что Россия сможет развиваться, воспринимая западные нормы на правах подчиненного младшего партнера. Результатом стало серьезное взаимное разочарование...Ситуация усугубляется почти ритуальной конкуренцией за влияние в зоне бывшего СССР.

Содержание

Предисловие / Введение / 1. Опыт политической фантазии. Что было бы, если бы мы не упустили возможности предоставленные историей /
2. Россия и Европа в 2010 / 2.1. Общая оценка / 2.2. В мире / 2.3. Внутри себя / 2.4. В двусторонних отношениях /
3. Цена стагнации / 3.1. Общая оценка / 3.2. В международной политике и безопасности / 3.3. В экономике и социальном развитии / 3.4. В истории /
4. Путь в будущее / 4.1. Общая оценка / 4.2. Демилитаризация европейской политики / 4.3. Создание институтов сотрудничества / 4.4. Принципы Союза Европы /

2. Россия и Европа в 2010 году

2.1. Общая оценка

2.1.1. Современное положение России и Европейского союза характеризуется долгосрочной тенденцией к снижению их удельного веса в мировой экономике и политике и определяется сочетанием целого ряда факторов:

• недостаточно эффективная экономика, провал в сфере развития науки и технологий (больше относится к России),

• высокие административные барьеры для бизнеса (больше Россия), сокращение численности, а в недалекой перспективе и качества трудоспособного населения (и Россия, и ЕС),

• недостаточно динамичная политика на рынке труда и склеротичная социальная политика (больше относится к Евросоюзу).

2.1.2. Негативные тенденции внутреннего развития отмечаются на фоне обострения глобальной конкуренции и быстрого роста новых центров силы, в первую очередь в Азии. В случае России проблема усугубляется демодернизацией экономики и общества, засильем коррупции, что будет вести, несмотря на ряд очевидных внешнеполитических успехов, к ослаблению международных позиций.

Однако даже в случае гипотетической и крайне маловероятной способности России и ЕС самостоятельно решить возникающие перед ними внутренние проблемы, любые попытки их единоличного лидерства в современных условиях обречены на провал.

2.1.3. В силу ряда структурных причин и общей «исторической усталости» Европейский союз является быстро слабеющим игроком на мировой политической арене. По сравнению с другими крупными международными игроками

ЕС не способен конвертировать свою большую экономическую мощь и социально-культурную привлекательность, вклад, который он вносит в благосостояние и стабильность на глобальном уровне, в политическое влияние и лидерство.

ЕС обращен внутрь и сконцентрирован на собственных делах — институциональных реформах, модернизации и т.д., которые, впрочем, крайне медленны или топчутся на месте. Добившись в какой-то момент уникального для мировой практики состояния «конца истории» (то есть достижения поставленных целей) в региональном масштабе, ЕС вступает в продолжительную фазу стагнации интеграционного процесса. Это дополнительно снижает сопротивляемость всей Европы к внешним вызовам.

2.1.4. Россия, будучи гораздо более мощным стратегическим и политическим игроком, при этом опирается на несовременную, узкую и быстро сокращающуюся экономическую базу. Из-за относительной экономической слабости и тенденции к демодернизации

Россия постепенно начинает терять пока еще устойчивые позиции третьего мирового политического игрока (после США и Китая). С 2009 года страна, вероятно, тоже вступила в период относительного ослабления своей совокупной мощи после периода реабилитации 2000-х годов.

2.1.5. Причины относительного снижения роли и веса всей Европы на мировой политической арене заключаются, в том числе, и в сохраняющемся ее расколе. Наиболее важной внутренней проблемой, которую страны Европы не смогли решить после краха коммунизма и распада биполярной системы, является сохранение структурной нестабильности региона. Она унаследована от минувших исторических периодов и усугублена обострением политических расхождений между Россией и Европейским союзом в 2000-е гг.

2.1.6. Многочисленные расхождения в трактовке ценностей и интересов способствуют низкому уровню доверия и ведут отношения в концептуальный тупик. Нынешняя модель вносит лишь незначительный вклад в повышение экономической и политической конкурентоспособности каждого из партнеров. Более того, подчас налицо иррациональное и не выгодное никому соперничество между Россией, все более отстающей в экономическом и социальном отношении, и ЕС, все более маргинальным в широком международном контексте. Иррациональность этого соперничества очевидна уже не только друзьям, но и конкурентам России и ЕС.

2.1.7. Угроза относительной маргинализации, с которой (хотя и по разным причинам) сталкиваются Россия и Евросоюз, сравнима с вызовами, брошенными западноевропейским государствам в 1945 году.

В недалеком будущем оба партнера, скорее всего, столкнутся с трудностями при доказательстве своей субъектности — права быть инициатором и интегратором крупных политических и экономических проектов на международной арене.

2.2 Россия и Европа в мире

2.2.1. Современное положение России и Евросоюза в мировой экономике и политике можно определить как уязвимое по сравнению с другими крупными игроками — США, Китаем и Индией, а вскоре и странами Юго-Восточной Азии, Бразилией.

Важной причиной уязвимости является очень высокая степень зависимости всей Европы от внешних факторов — экономических, политических, демографических.

Возможности и потенциал позитивного воздействия России и Евросоюза на общемировые процессы все более ограничены. Влияние их в других регионах мира является, скорее, остаточным и идет на спад.

2.2.2. Перед Россией и ЕС стоят общие вызовы: утеря технологического лидерства, незаконная миграция, терроризм, организованная преступность, киберпреступность, изменение климата, конфликт цивилизаций. При этом их стратегии на международной арене остаются в значительной степени конкурирующими. Конкуренция носит почти исключительно субъективный характер.

Объективно Россия и ЕС не являются соперниками. Они производят разные общественные блага и должны скорее дополнять друг друга, нежели конкурировать.

Более того, в современных условиях только объединение возможностей способно доказать другим полюсам и центрам силы обоснованность претензий России и Евросоюза на ведущее место в мире.

2.2.3. Главная проблема отношений — накопившиеся за века и, особенно, за годы холодной войны недоверие, а также сформировавшееся за два последних десятилетия расхождение ожиданий.

Со стороны России присутствует иллюзия того, что в сообщество стран Запада можно войти без серьезных внутренних изменений. Со стороны Евросоюза сохраняется надежда на то, что Россия сможет развиваться, воспринимая западные нормы на правах подчиненного младшего партнера. Результатом стало серьезное взаимное разочарование.

2.2.4. Ситуация усугубляется почти ритуальной конкуренцией за влияние в зоне бывшего СССР.

Россия пыталась закрепить за собой зону эксклюзивного влияния, не желая до недавнего времени вкладывать в это серьезные ресурсы. ЕС, также не желая жертвовать ресурсами, пытался доказать именно на этой территории жизнеспособность своей «единой внешней политики», прежде всего за счет общей привлекательности модели. И даже, если, как мы считаем, Россия набрала в этом соревновании больше очков, это была классическая игра с минусовой суммой.

Проиграли и Россия, и Евросоюз, а особенно народы и страны, за которые шла виртуальная борьба.

2.2.5. Россия и ЕС выступают последовательными сторонниками повышения общественного (государственного) контроля над финансовыми и, частично, другими рынками. Сравнительная близость административных культур и традиций делает выработку общего российско-европейского подхода более реализуемой задачей, нежели формирование ими совместной повестки с другими мировыми игроками. Кроме того, Россия и ЕС придерживаются совместимых взглядов на то, что нужно делать для решения климатической проблемы и вопросов окружающей среды в целом.

2.2.6. Однако во всех этих сферах Россия и Европейский союз пока не могут предложить миру солидарную и ответственную повестку дня. Результатом становится падение их международного авторитета и вымывание из глобальной политико-экономической среды ценностей, разделяемых «большой Европой», в первую очередь — правовых основ регулирования международной жизни.

2.2.7. В области международной безопасности многосторонние институты и политико-правовые механизмы, существующие в Европе, не способны (и история доказала это в 1999 и 2008 гг.) решить главные задачи. Ни один из них не обеспечивает надежные гарантии от возникновения прямого вооруженного конфликта между государствами, не дает им инструментов эффективного взаимодействия по преодолению наиболее острых проблем глобального характера, включая отражение нетрадиционных угроз и вызовов.

2.2.9. Действующие в Европе институты и механизмы теряют привлекательность в качестве инструментов обеспечения национальной безопасности и продвижения внешнеполитических интересов важнейших стран региона. Повышению уязвимости России и ЕС способствуют динамичная трансформация международной среды, появление новых вызовов глобального и трансграничного характера, выход на мировую политическую арену новых игроков.

Европейское направление политики России и США отходит на второй план. Европа давно перестала быть приоритетом Китая.

Альтернативой совместной работе по коренному реформированию существующих институтов и механизмов является только дальнейшая деградация.

2.2.10. В среднесрочной перспективе России и Европейскому союзу вероятно придется иметь дело еще с одним вызовом — очередным поворотом внешней и внутренней политики США после возможного провала попыток демократической администрации выстроить систему «добродетельного лидерства» Америки в мировых делах. При любой администрации Европа не будет главным партнером и направлением внешней политики Америки.

Мнение Европы все меньше учитывается при формулировании Вашингтоном своей глобальной стратегии.

2.2.11. Россия, несмотря на сохранение ракетно-ядерного паритета с США, что является важным фактором, также не может рассчитывать на полноценный учет своих интересов, в первую очередь — в области экономики. Хотя возникают новые форматы согласования интересов России и новых центров силы, например, в комбинации БРИК,

нет уверенности в том, что новые союзники Москвы, в первую очередь Китай, будут последовательно продвигать ее в качестве полноценного участника «глобальной тройки».

В целом, наметившееся де-факто соревнование России и ЕС за место третьего по значимости игрока в новой экономической, а возможно и политической биполярности США — КНР, не приведет к положительным результатам.

2.3. Внутри себя

2.3.1. Россия и Европейский союз переживают не лучшие времена в своем историческом развитии.

2.3.1.1. Со вступлением в силу Лиссабонского договора ЕС получил конституционные основы, а также международную правоспособность. Евросоюз с опережением выходит из кризиса, выдвинул ряд передовых инициатив в области климата, освоения альтернативных источников энергии, регионального развития.

2.3.1.2. Но к числу наиболее острых проблем ЕС можно отнести аморфное политическое лидерство, неравномерное экономическое развитие и разрыв в способности вносить средства в единый бюджет — из 27 стран 18 берут из бюджета ЕС больше, нежели вносят в него. Это приводит к подспудному нарастанию и политического напряжения. Налицо многочисленные нарушения Пакта стабильности и роста, угрожающие евро, сохраняется раскол по политике в Ираке, Афганистане и в отношении Косово. Задерживается ряд основополагающих научно-технических программ (Галилео), продолжается утечка мозгов за рубеж.

2.3.1.3. Европейский союз, вероятно, погружается в «евросклероз», который можно сравнить с периодом конца 1960-х — начала 1980-х гг.

Принятие большой группы стран с отличающейся политической культурой и относительно слабыми экономиками, смена политических поколений в Западной Европе и неоднозначные институциональные реформы привели к резкому падению эффективности механизмов интеграции, апатии Европы на международной арене.

2.3.1.4. Одним из важнейших признаков проблемного состояния ЕС является выход на первое место национальных приоритетов и интересов стран-членов в ущерб реальным возможностям и полномочиям наднациональных европейских институтов. Еврокомиссия превращается в бюрократический орган, теряющий вкус и способность к проявлению стратегической инициативы, а Европарламент теряет эффективность, концентрируясь на борьбе за дополнительные полномочия. Однако и ренационализация европейской политики пока не дает достаточно положительного эффекта.

Большие европейские державы подспудно пытаются восстановить свои властные прерогативы, но руки у них во многом остаются связанными «солидарностью» стран-иждивенцев. Создалась патовая ситуация.

2.3.1.5. Вместе с тем, если исключать крайние сценарии, регулятивная деятельность институтов ЕС будет оказывать нарастающее влияние на реализацию интересов российских компаний. Причем не только действующих непосредственно на рынке Евросоюза, но и — посредством экстерриториальности применения конкурентного законодательства — на других международных рынках.

2.3.2. Россия, в свою очередь, также пока не может рассматриваться как притягательный и полноценный мировой лидер.

В стране сохраняется несовершенное и нестабильное правовое поле, серьезнейшие проблемы с правоприменением, налицо глубокая коррупция госаппарата, экстенсивное использование природных ресурсов подрывает экспортный потенциал. Очевидно, что создание качественно новых форм отношений потребует усилий по снижению этих препятствий, большой параллельной работы России и Европы по наращиванию своей совместимости и взаимной привлекательности в целом.

2.3.2.1. Россия болезненно и с запозданием выходит из кризиса, антикризисная политика властей неубедительна, а наконец-то начавшиеся попытки диверсификации внешнеэкономических связей в сторону Азии предусматривают сохранение сырьевой базы экспорта.

Россия, несмотря на некоторые достижения последних лет, отстала в развитии техники, фактически не имеет единого внутреннего рынка, по сути, не является и мировой торговой державой, ибо почти не представлена на рынках Азии, Африки, Латинской Америки и не входит в ВТО.

2.3.2.2. В экономике и политике, несмотря на дежурные, хотя и отрадные, разговоры о модернизации, пока преобладают обратные тенденции. Общественная мораль движется в сторону упадка.

В условиях политического застоя полноценное преодоление технологической деградации, скорее всего, невозможно. Внутренних стимулов для нового модернизаци-онного рывка пока не просматривается, пробуксовывает становление гражданского общества.

2.4. В двусторонних отношениях

2.4.1. Несмотря на достижения последних полутора десятилетий и развитую сеть институционально-правовых связей двусторонние отношения России и Европейского союза переживают стагнацию.

Через 16 лет после подписания Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (1994 г.) партнерство между Россией и ЕС стало совершившимся фактом. Этого, однако, нельзя сказать о способности перейти к реальному сотрудничеству — совместной выработке политических и экономических решений и проведению их в жизнь.

2.4.2.   Реализация «дорожных карт» движения к общим пространствам застряла пока на самом начальном этапе. Запущены многочисленные диалоги, сформированы рабочие группы, созданы переговорные площадки. Все эти институты и практики помогают понять друг друга, установить личные контакты, поддержать атмосферу сотрудничества. Однако они, содействуя взаимному познанию, не принимают решений и не способствуют их осуществлению. В целом, стороны не выработали единого понимания того, в чем должны заключаться общие пространства, а практическая политика противоположна сути общих пространств.

Общими для России и ЕС сохраняются попытки капитализировать отдельные достижения диалога за счет друг друга.

2.4.3. Обсуждение идеи Партнерства для модернизации, несмотря на позитивный потенциал, заложенный в данной концепции, показывает, скорее, расхождения в видении сторонами даже объекта данной политики. С российской стороны в качестве главной цели видится либо техническая модернизация, либо модернизация всего комплекса отношений Россия - ЕС, создание совместных механизмов развития, включая формирование кооперативных и устремленных в будущее моделей взаимодействия на постсоветском пространстве.

2.4.3.1. Со стороны Евросоюза основным объектом приложения усилий в рамках такого партнерства остаются, в первую очередь, российская экономика, общество и политическая система, подлежащие приведению в соответствие «евростандартам».

«Партнерство для модернизации», крайне позитивное по своему замыслу, может остаться очередным пустым лозунгом, не способным развернуть тенденцию к отчуждению двух частей Европы. Главное — он не только по-разному понимается, но и не лежит в русле коренных взаимных интересов России и ЕС. Последний в принципе не так уж и заинтересован в российской модернизации. А Россия в новом мире во все в большей степени может получать технологии и капиталы с разных направлений. В том числе и с Востока, даже если основы этих технологий изначально создавались в американских или европейских лабораториях.

2.4.4. Вместе с тем, необходимо понимать, что трансформационный потенциал ЕС в отношении его внешних партнеров после реального завершения процесса расширения в значительной степени исчерпан (возможное расширение на одну — две балканских страны или Исландию ситуацию не меняют).

Поскольку Европейский союз не может предложить России перспективу полноценного членства, его способность оказывать комплексное влияние на российское развитие ограниченна, а по мере снижения веса ЕС в международной экономике и политике продолжает уменьшаться.

2.4.4.1. Нет сомнения, что России нужно перенимать передовые технические стандарты, необходимо повышать уровень информационной открытости, строить правовое государство, ограничивать безудержную коррупцию. Но наставительный тон, который был присущ Евросоюзу в предшествующий период, претензии на вмешательство во внутренние дела России и применение «двойных стандартов» не достигают цели и способны лишь оттолкнуть, что доказал накопленный опыт. Сближение может происходить, когда у российского общества и элиты появится реальный стимул двигаться к европейским ценностям и стандартам - общая цель соразвития.

2.4.5. Конечно, накопленная за прошедшие годы институциональная и правовая база отношений России и Европейского союза позволила получить неоценимый опыт согласования интересов, внесла свой вклад в движение сторон по пути выработки понимания целей, задач и предпочтений в рамках сотрудничества.

2.4.6. Но пока совместные институты, механизмы и практики России и ЕС воспроизводят скорее устойчивую инерцию взаимоотношений. Вот уже 15 лет ни один из существующих совместных форматов административного взаимодействия Россия — Евросоюз не производит конкретных позитивных результатов.

Брюссель как потенциальный выразитель общеевропейского подхода вызывает отторжение российской стороны.

Раздражение и даже отчаяние от неэффективности взаимодействия с Еврокомиссией приводит к тому, что Москва все чаще делает ставку на договоренности с национальными государствами. Возникает реальная угроза фрагментации отношений Россия — ЕС, их дальнейшей национализации и вытеснения ценностного элемента.

2.4.7. Частичная суверенизация отношений — активизация сотрудничества между Россией и отдельными странами-членами Евросоюза — играет роль своего рода страховки. Экономическое и политическое взаимодействие России и стран-членов Европейского союза является органичной частью комплекса отношений Россия-ЕС. Это взаимодействие должно являться не альтернативой диалога Москва-Брюссель, а дополнением к нему. Но из-за неэффективности взаимодействия с Еврокомиссией все больше является такой альтернативой.

2.4.8. В результате теряет не только Евросоюз, но и общая эффективность взаимодействия. Ради достижения тактических целей Россия объективно ослабляет ЕС. Поскольку отсутствует общая стратегическая цель соразвития, Москву не очень беспокоят проблемы партнера. Хотя на деле слабость Европейского союза не усиливает, а стратегически даже и ослабляет саму Россию.

Источник:

К Союзу Европы. Аналитический доклад российской группы международного дискуссионного клуба «Валдай». Санкт-Петербург — Кижи — Валаам, Москва 31 августа — 7 сентября 2010

Авторский коллектив:

Караганов С.А. — руководитель. Председатель Президиума СВОП, Декан факультета мировой экономики и мировой политики ГУ-ВШЭ, основной автор доклада. Только руководитель проекта несет ответственность за окончательную версию текста

Бордачев Т.В. — директор исследовательских программ СВОП, директор Центра комплексных европейских и международных исследований ГУ-ВШЭ, основной соавтор доклада

Иванов И.Д. — академик РАН, профессор-исследователь ГУ-ВШЭ

Лукьянов Ф.А. — главный редактор журнала «Россия в глобальной политике»

М.Л. Энтин — директор Европейского учебного института МГИМО МИД России