К Союзу Европы. Аналитический доклад российской группы клуба «Валдай» (1)

От редакции "Я". Мы предлагаем вниманию читателей интереснейший текст группы известных российских ученых под руководством Сергея КАРАГАНОВА. Речь в нем идет — ни больше, и не меньше — о создании Союза Европы — нового межгосударственного объединения на пространстве от Атлантики до Тихого океана. Авторы допускают, что их идеи носят не только футуристический, но и идеалистический характер. Однако опасный вакуум идей относительно долгосрочного развития мира требует чрезвычайных усилий, чтобы подтолкнуть международное аналитическое и политическое сообщество к более активному интеллектуальному поиску. Хотя бы и через отрицание...

Содержание

Предисловие / Введение / 1. Опыт политической фантазии. Что было бы, если бы мы не упустили возможности предоставленные историей /
2. Россия и Европа в 2010 / 2.1. Общая оценка / 2.2. В мире / 2.3. Внутри себя / 2.4. В двусторонних отношениях / 3. Цена стагнации /
3.1. Общая оценка / 3.2. В международной политике и безопасности / 3.3. В экономике и социальном развитии / 3.4. В истории /
4. Путь в будущее / 4.1. Общая оценка / 4.2. Демилитаризация европейской политики / 4.3. Создание институтов сотрудничества / 4.4. Принципы Союза Европы /

Предисловие

Настоящий текст является окончательной версией доклада «К Союзу Европы». Предыдущая версия обсуждалась на специальном заседании VII ежегодной встречи международного дискуссионного клуба «Валдай» 31 августа — 7 сентября 2010 года.

Авторы доклада выражают свою глубокую признательность участникам дискуссии за высокую оценку данной инициативы, критические и комплиментарные комментарии, содержательные предложения по доработке текста.

Многие замечания и предложения членов клуба «Валдай» были учтены при доработке. Особая благодарность следующим участникам Валдайского обсуждения: Сергею Алексашенко, Павлу Андрееву, Тома Гомару, Чарльзу Гранту, Анн де Танги, Владиславу Иноземцеву, Клиффорду Капчану, Роберту Легвольду, Анатолю Ливену, Доминику Ливену, Джону Питу, Михаилу Погребинскому, Андреасу Ринке, Андреасу Умланду, Яну Черногурскому, Шэн Шиляну, Михаэлю Штюрмеру.

Представляемый документ — первый из серии аналитических разработок, планирующихся к подготовке и публикации под эгидой Международного дискуссионного клуба «Валдай». Доклады нацелены на выработку долгосрочной (на 10-15 лет) повестки дня для отношений России с главными центрами силы современного мира — Европейским союзом, США, поднимающейся Азией. А также, возможно, с отдельными странами.

В докладе по отношениям с США будет предложена качественно новая, а не просто «перезагрузочная» повестка дня российско-американских отношений, которая, возможно, будет включать в себя и элементы военно-стратегического союза для обеспечения международной безопасности, тесного взаимодействия в рамках «треугольников» Россия — ЕС — США, Россия — Китай — США.

Доклад о политике в отношении Азии предложит решительные меры по давно назревшему присоединению России к локомотиву азиатского экономического роста и запуску под эгидой России международного проекта нового освоения Сибири и российского Дальнего Востока. Будут разрабатываться и предложения по реальному наполнению российско-китайских отношений — политически хороших, но экономически явно не соответствующих потенциалу. Уже сейчас понятно, что азиатская стратегия Москвы требует новаторских подходов к отношениям с Японией, Южной Кореей, Индией, странами АСЕАН.

Понятно, что все доклады, хотя и основаны на научном анализе и прогнозах, носят не только футуристический, но во многом и идеалистический характер.

Однако опасный вакуум идей относительно долгосрочного развития мира требует чрезвычайных усилий, чтобы подтолкнуть международное аналитическое и политическое сообщество к более активному интеллектуальному поиску. Хотя бы и через отрицание предложений и анализа, содержащихся в докладе «К Союзу Европы» и следующих докладах.

Конечно, все доклады, как и представленный ныне, будут первоначально обсуждаться на заседаниях международного дискуссионного клуба «Валдай».

С.А. Караганов

 

0. Введение

0.1. В течение последних 20 лет, как минимум, дважды (в 1991-1994 гг. и в начале 2000-х) открывались возможности для создания единого сообщества двух основных составляющих современной Европы — России и Европейского союза — и полноправного включения России в евро-атлантическое военно-политическое пространство.

Это позволило бы безболезненно включиться в него и другим европейским государствам, сформировав обширную зону общих человеческих, экономических, энергетических интересов, координируемой внешней и оборонной политики, совместной стратегии в отношении общего зарубежья.

0.1.1. В 1991-1994 гг., Россия, освободившаяся от коммунистического строя, и ее новая реформаторская элита готовы были интегрироваться с Европой, с Западом даже на правах младшего партнера. На рубеже веков, в начале правления Владимира Путина, Москва снова сделала ставку на широкоформатное сближение с ЕС, но уже на равноправной основе.

0.1.2. Во время первого «окна возможностей» Запад, поколебавшись, отказался, решив ограничиться интеграцией только стран Центральной и Восточной Европы. Началось расширение НАТО, затем Евросоюза. С Россией вежливо обошлись как с побежденной державой, но она себя таковой не считала, и это противоречие заложило основу для многих дальнейших трудностей.

0.1.3. Попытки сближения, предпринятые в начале следующего тысячелетия, не имели ясной общей цели, что фактически обрекало их на провал. В отсутствие стратегического воображения верх взяли узкие, сиюминутные интересы.

В Западной Европе, США и России не нашлось политиков и мыслителей размаха Уинстона Черчилля, Шарля де Голля, Дина Ачесона, Вили Брандта или Робера Шумана, способных трезво взглянуть в будущее, выйти за пределы привычной повестки дня.

Многие в Европе надеялись сохранить в отношениях с Москвой модель «ведущий-ведомый», сложившуюся в 1990-е гг., не желая и слышать о совместной с Россией (а не односторонней на принципах ЕС и НАТО) выработке правил сосуществования. Россия же, начавшая восстанавливать свой стратегический и социально-экономический потенциал, эту модель категорически отвергала, действуя временами азартно и излишне жестко.

На этом этапе объективные расхождения позиций сторон усугублялись субъективным фактором, а именно — изрядной степенью высокомерия, ни шагу назад, добиться своего, во что бы то ни стало. Отношения оказались в тупике.

0.2. За последние десятилетия мир изменился больше и быстрее, чем это когда-либо случалось в столь сжатые сроки.

 

Все стремительнее происходящие трансформации — в области расстановки сил, в экономической и политической сферах — влияют на обе части Европы (Россию и Европейский союз), меняют их место в мире вне зависимости от их действий. Назовем наиболее важные параметры этих перемен.

 

0.2.1. Беспрецедентно быстрое изменение соотношения экономических возможностей. Наступает новый «век Азии» — экономический, а затем, вероятно, и политический.

0.2.2. Соединенные Штаты — крупнейшая держава современного и будущего мира — неуклонно перемещает фокус своего экономического и политического внимания в сторону Азии и бассейна Тихого океана, успешно «пристегивая» себя к локомотиву азиатского роста.

0.2.3. Параллельно с возникновением многополюсного мирового устройства, а вернее — внутри этого процесса, формируются условия для новой структуры глобального управления с опорой на дуумвират Китай — США.

Несмотря на наличие ряда объективных предпосылок для такой структуры, она окажется заведомо неустойчивой в силу узости ее базы — несопрягаемости политической культуры и систем партнеров. Серьезным вызовом для мира станет нестабильность системы, основанной на таком внутренне противоречивом дуумвирате.

0.2.4. Масштабное изменение климата ведет к глубоким переменам привычной среды обитания, сдвигам в размещении производительных сил и населения. Недалек, видимо, период новых массовых миграций.

0.2.5. Изменения климата и особенно новая индустриальная революция ведут к обострению конкуренции за природные ресурсы, воду, продовольствие. А значит — за территорию. Это соревнование, принимая разные формы, будет набирать обороты.

0.2.6. Началось, видимо, уже неизбежное (в лучшем случае регулируемое совместными усилиями) расползание ядерного оружия. Израиль, Индия, Пакистан, Северная Корея стали ядерными державами. Иран — на пороге.

0.2.7. Новые вызовы, отличающиеся от традиционных межгосударственных угроз, брошены международной безопасности — международный терроризм, киберпреступность, пиратство. Правда, стоит отметить, что реальный вес этих угроз пока неясен, некоторые страхи начала 2000-х гг. оказались преувеличенными.

0.2.8. Идет ослабление привычных институтов международного управления — ООН, ВТО, МВФ, НАТО, ОЭСР, 08, а новые развиваются медленно. «Двадцатка» остается лишь удобной дискуссионной площадкой, но не превращается в прообраз органа глобального управления. Растет разрыв между все более целостной глобализирующейся экономикой и суверенизирующимся политическим управлением.

0.2.9. Происходит возрождение роли национального государства в ущерб полномочий органов и институтов многостороннего наднационального управления. Похоже, что на данном историческом этапе европейский интеграционный проект в рамках ЕС останется уникальным, да и он проходит серьезное испытание на прочность.

0.2.10. Продолжается волнообразный рост напряженности по линии «конфликта цивилизаций». Основной причиной является отстающее развитие многих стран мусульманского Востока, хотя конфликт этим не исчерпывается. Ситуация усугубляется и тем, что в целом ряде регионов мира, особенно вокруг Персидского залива и на Ближнем Востоке, нарастает вакуум безопасности.

0.3. Человечество пока не смогло полностью осознать и приспособиться к столь масштабным изменениям.

Налицо стремление либо «остановить мгновение» и использовать старые парадигмы, пытаясь игнорировать происходящее. Своего рода интеллектуальный вакуум заметен повсюду, но особенно глубок он в Европе, которая в прошлые века всегда выступала лидером интеллектуального развития.

0.4. На этом фоне и Россия, и Европейский союз (по разным причинам и с разной динамикой) утрачивают возможности наращивать свою мощь, воздействовать на мир в своих интересах, теряют международный вес и позиции.

0.5. Более того, Евро-атлантическое пространство, включающее бывший СССР и «старый» Запад, остается расколотым, хотя и менее глубоко и антагонистично, чем в годы холодной войны. Но и она, по сути, осталась неоконченной.

0.6. В 2010-е гг. Россия и ЕС, Евро-атлантическое пространство в целом вновь имеют шанс для объединения, но он, вероятнее всего, будет последним.

0.6.1. Для объединения есть позитивные предпосылки:

единая история, географическая и культурная близость;

взаимодополняемость хозяйственных структур;

завершение цикла отношений, начавшегося в 1991 г., возможность сделать новый шаг навстречу друг другу в условиях кардинально изменившейся ситуации;

очевидная выгода от расширения единого рынка и резкого наращивания совокупного человеческого потенциала, ныне дефицитного в обеих частях Европы.

0.6.2. Но главная предпосылка является негативной. По отдельности и Россия, и Евросоюз обречены на роль второстепенных и третьестепенных игроков в новом мире.

Европе светит роль «глобальной Венеции», прекрасного, все еще комфортного для пребывания, но увядающего заповедника, памятника былому величию.

Россия движется к функции сырьевого, возможно, сельскохозяйственного, а затем и политического придатка, но уже не Европы, а скорее поднимающейся Азии. Сохраняющийся арсенал стратегических ракет будет служить больше монументом былой мощи, чем реальным политическим инструментом.

0.7. На кон поставлено главное — будущий суверенитет Европы, способность продвигать и защищать интересы граждан составляющих ее стран, всех европейцев.

Оптимальным, если не единственным, ответом со стороны России, Европейского союза и других европейских государств может быть создание Союза Европы — нового межгосударственного объединения на пространстве от Атлантики до Тихого океана. Важнейшим его элементом должны стать правила поведения и механизмы взаимодействия участников, основанные на общей культурной среде и способные воспринять даже самые революционные изменения международной обстановки.

 

 

0.8. Если в течение ближайших пяти лет две части Европы не определятся со стратегией соразвития, а в следующее десятилетие не смогут построить основы предлагаемого Союза Европы, их международные политические возможности, скорее всего, будут обречены на деградацию, а пресловутый «Закат Европы» из хлесткой метафоры станет мрачной реальностью.

1. Опыт политической фантазии:

что было бы, если бы мы не упустили возможности предоставленные историей

1.1. Если бы в настоящее время Россия и Европейский союз выступали с единых позиций на международной политической и экономической арене, то они

• Рассматривались бы не как «убывающие величины», а как реальный третий по мощи игрок будущего мира (после Соединенных Штатов и КНР), что уже сейчас резко расширило бы возможности по продвижению своих общих и частных интересов.

• Находились бы в процессе формирования с Китаем и США «большой тройки» управления мировой экономикой, содействовали бы заполнению общего вакуума управляемости.

• Смогли бы продвинуть через «Большую двадцатку», МВФ, Всемирный банк новые правила регулирования финансовых рынков. Пока стороны не могут последовательно добиваться того, чтобы их близкие, по сути, взгляды воплощались в жизнь через решения данных международных органов, поскольку ограничены взаимным недоверием и отсутствием устойчивой институциональной структуры.

• Добились бы, тесно сотрудничая с администрацией Барака Обамы, вступления в силу Конвенции ООН о предотвращении актов ядерного терроризма и внесения поправок в Конвенцию ООН об обеспечении физической защиты ядерных материалов.

• Участвовали бы в выработке заключительных документов саммита ООН по изменению климата в Копенгагене и оказали решающее влияние на то, чтобы придать им обязательный характер.

• Смогли бы трансформировать встречи «Большой двадцатки» в реально действующий механизм международного экономического регулирования и инструмент продвижения своего видения устройства мировой финансовой архитектуры.

• Предотвратили бы наиболее острые негативные последствия экономического кризиса для стран Восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии.

• Предотвратили бы кризис на Кавказе летом 2008 года. Для него не было бы условий, и никто не решился бы его провоцировать.

• Проблеме талибов было бы найдено более эффективное и менее кровопролитное решение, чем продолжение губительной и проигрышной наземной войны в Афганистане, непопулярной в Европе и теряющей поддержку в Америке.

• Избежали бы соперничества в области энергетики, ослабляющего позиции «большой Европы» в мировой конкуренции. Когда преимущественно коммерческая проблема оказалась политизированной, она чуть не приобрела военно-политический аспект, абсурдный по своей сути.

• Избежали бы смехотворного виртуального соперничества за потенциальные ресурсы Арктики. Вместо политизированной «артподготовки» уже разрабатывалась бы совместная с другими государствами стратегия коммерческого освоения Крайнего Севера в интересах всего человечества.

• Подготовили бы несколько десятков, если не сотен тысяч студентов и специалистов, легко понимающих друг друга, воспитанных в единой культуре — политической, гуманитарной, административной. Установили бы безвизовое передвижение, которое существенно расширило бы сеть дружеских и семейных отношений, деловых контактов. Они связывали бы европейское пространство миллионами дополнительных нитей.

• Смогли бы придти к общему пониманию как «коренные» народы должны проводить политику интеграции в отношении миграционных волн с Юга — острейшей проблемы, с которой сталкиваются страны ЕС и уже начинает соприкасаться Россия.

• Смогли бы совместно работать над формулированием новой миссии НАТО. Эта структура не металась бы в поисках легитимности, а послужила бы отправной точкой для строительства новой системы коллективной безопасности. Участие России в НАТО или тесное сотрудничество с ней служило бы гарантией того, что альянс не имел бы черт закрытого военного союза и, соответственно, не представлял бы угрозу третьим странам, прежде всего Китаю.

• Стали бы ключевым участником решения иранской ядерной проблемы в качестве влиятельного посредника, обладающего экономическими и политическими инструментами воздействия на Тегеран.

• Нашли бы долгосрочное решение подспудно нарастающей «турецкой проблемы». Включение Турции в качестве равноправного партнера российско-европейского Союза помогло бы увести трансформацию традиционно прозападной ориентации этой страны в сторону от национализма, в основе которого лежит глубокая неудовлетворенность десятилетиями пребывания «в прихожей Европы».

1.2. Цель создания Союза Европы сделала бы иной траекторию политического и экономического развития России, общество получило бы мощные импульсы в направлении более цивилизованного развития и качественного улучшения правовой культуры.

 

 

А часть элиты, настроенная в пользу европейского выбора и модернизации, имела бы большее влияние, чем элиты, нацеленные на сырьевую и коррупционную ренту. Вместе с тем, социальная и политическая трансформация России не может рассматриваться в качестве предпосылки или условия сближения с Европой. Такая постановка вопроса, вместо того, чтобы укреплять «европейские» основы российского общества, неминуемо переведет необходимые (и неизбежные) меры по демократизации и модернизации России в область дипломатического торга с внешними партнерами.

1.3. Если бы ЕС встал на путь союза с Россией, то ему, возможно, не пришлось бы торопиться с приемом стран, не соответствовавших в полной мере критериям членства.

Не требовалось бы и преждевременно пытаться доказать внешнеполитическое единство. На практике и то, и другое привело лишь к ослаблению позиций Евросоюза — как в самой Европе, так и в мире.

1.4. Можно было бы избежать и ослабляющего обе части Европы соперничества за общее «ближнее зарубежье». Россия, Европейский союз и страны, расположенные между ними, выиграли бы от проекта по совместному развитию и освоению.

Белоруссия была бы более демократической, Украина не потеряла бы пять лет на «оранжевый эксперимент». Если бы не соперничество Запада с Россией, Молдавия давно была бы единой федеративной республикой. Разумеется, не дошло бы дело до войны в Южной Осетии и окончательного разрушения территориальной целостности Грузии. По-иному решалась бы и проблема Косово.

1.5. В рамках Союза Европы возможно устраивающее всех решение вопроса о европейских устремлениях Турции, о создании устойчивой модели взаимодействия со странами Африки — «мягким подбрюшьем» Европы и источником волн нелегальной иммиграции, уже перехлестывающих через берега Старого Света.

В этом союзе достойное место мог бы найти Казахстан, также находящейся в сложном геополитическом, социально-культурном и цивилизационном положении.

1.6. Договор о Союзе Европы (ДСЕ), контуры которого мы предлагаем, может быть дополнен различными вариантами архитектуры в области безопасности:

членством России в обновленной НАТО, новым Договором о европейской безопасности, который предлагает Россия, или специальными положениями в ДСЕ, содержащими взаимные обязательства в области поддержания и развития совместной или коллективной безопасности.

1.7. Разумеется, Союз Европы не может даже гипотетически препятствовать европейским странам поддерживать и развивать особые отношения с США.

Однако и для России логичным дополнением к Союзу Европы также были бы особые отношения в военно-стратегической сфере с Соединенными Штатами, поддержка российско-европейского объединения с их стороны является важнейшим условием успеха Союза. Для самих США атмосфера доверия на пространстве от Атлантики до Владивостока и политико-экономическая стабилизация Евразии необходима для решения целого ряда острых проблем, с которыми сталкивается выживание Америки в XXI веке.

1.8. Очевидно, что крайне желательное укрепление отношений партнерства России с КНР и необходимая частичная экономическая переориентация России на поднимающуюся Азию не должны представлять собой угрозы для ее соседей на Западе.

Снятию этой потенциальной угрозы, как и опасений о потенциальной враждебности российско-западного сближения по отношению к Китаю может способствовать активное участие не только азиатских государств, но и Европы и США в новом освоении Сибири и Дальнего Востока.

1.9. Если бы Союз Европы, знаменующий собой преодоление остатков военно-политического раскола, состоялся, европейцы не говорили бы с сожалением о закате века Европы и наступлении века Азии.

Начинался бы великий век объединения двух величайших цивилизаций — европейской и азиатской — в глобальное содружество, в котором участники дополняли бы друг друга и взаимно обогащались в процессе мирной конкуренции. Несмотря на многочисленные предсказания неизбежной конфронтации Запада и Востока (теперь не в идеологическим, а в культурно-географическом смысле), на деле существует уникальная возможность построить такой мировой порядок, в рамках которого и традиционный Запад, и Россия, и Азия будут извлекать выгоду из кооперации, а не соперничества. Но этот порядок должен быть действительно новым, основанным на учете мнения и интересов поднимающихся игроков, а не перелицованным вариантом мира конца XX века.

1.10. В целом, период 2000-2010 гг. мог бы стать временем качественного укрепления роли международных институтов и преобладания многостороннего подхода к решению наиболее важных проблем мировой экономики и политики.

Данный подход основан на традиционном для Европы и практики европейской интеграции методе согласования интересов всех участников процесса, он позволяет добиваться результатов, устойчивых к негативным воздействиям извне.

1.11. По всем перечисленным проблемам и сюжетам интересы России и ЕС совпадают полностью либо в значительной мере.

Отсутствие у сторон политической воли к тому, чтобы, преодолев предрассудки и высокомерие, выработать общую позицию, блокирует их способность достигать даже наиболее скромных целей. Времена реальных потерь от раскола Европы, о приближении которых неоднократно предупреждали российские и европейские эксперты, уже наступили.

Продолжение следует

Источник:

К Союзу Европы. Аналитический доклад российской группы международного дискуссионного клуба «Валдай». Санкт-Петербург — Кижи — Валаам, Москва 31 августа — 7 сентября 2010

Авторский коллектив:

Караганов С.А. — руководитель. Председатель Президиума СВОП, Декан факультета мировой экономики и мировой политики ГУ-ВШЭ, основной автор доклада. Только руководитель проекта несет ответственность за окончательную версию текста

Бордачев Т.В. — директор исследовательских программ СВОП, директор Центра комплексных европейских и международных исследований ГУ-ВШЭ, основной соавтор доклада

Иванов И.Д. — академик РАН, профессор-исследователь ГУ-ВШЭ

Лукьянов Ф.А. — главный редактор журнала «Россия в глобальной политике»

М.Л. Энтин — директор Европейского учебного института МГИМО МИД России